聯合國秘書長關於聯合國工作的報告 (1946年)

秘書長聯合國組織工作報告書
A/65
作者：聯合國秘書處
一九四六年六月三十日於紐約

引　言

　　各自由民族，本諸戰時鞏衛文明之團結，理宜設立世界組織，庶使和平與安全得以維持，人類福利得獲增進。此意初於一九四三年莫斯科會議時稍具離形，現終成為事實矣。
　　繼鄧巴頓橡園會議，有雅爾他會議，金山會議終於去年舉行，慘澹經營，聯合國憲章始克製成。嗣籌備委員會及其所屬執行委員會。孜孜從事，擬就詳細計劃以謀憲章所擬定之組織執行其任務。此種計劃與工作方案經建議後於本年正月與二月在倫敦舉行之大會第一屆會第一期會議中通過，當時本組織正積極進行工作。
　　本報告書所載為倫敦屆會閉會後首數月之情形。以下各章詳記本組織每項主要工作之進展。藉此引言，余謹略述吾人所完成之工作及所遭遇之困難與問題。
　　稽諸以往數月之記錄，足證安全理事會，經濟暨社會理事會及其附屬分組委員會與委員會，工作忙冗異常。
　　安全理事會自今年成立後開會凡四十九次，處理六個具體問題，皆與和平與安全之維持有關而係根據憲章第六章規定提交理事會者。
　　會議時間多費於程序問題之討論。如所爭論者牽涉最高政策之問題，則此項程序問題之得優先提出，固在意料中，但安全理事會之爭辯所生枝節，其情態寬有使人懸懸不安者，後當罄述之。
　　附屬於安全理事會之兩重要機關一為軍事參謀團一為原子能委員會，現皆積極工作。軍事參謀團現正籌劃基本辦法以實現憲章第四十七條各國協議之規定，使在安全理事會支配下之執行軍事行動制度得以成立。尤關重要者為原子能委員會之工作。世界之和平或毀滅端頼該會之成功與否，此亦為該會各委員聽力言不諱者。
　　現試畧陳經濟暨社會理事會之工作。安全理事會與其附屬機關防止和平之威脅，經濟暨社會理事會則誠如杜魯門總統所言，動員人類之建設力量，以致和平之勝利。」
　　該理事會於二月間設立五個核心委員會：人權委員會（及附屬之婦女身份小組委員龠，經濟及就業委員會，臨時社會委員會統計委員會，及臨時運輸與交通委負會。各該委負會於四五月間開會，對於各委員會之永久組織及工作方案諸問題，皆作成建議。關於設立國際組織處理難民與顛沛流離者，此問題屢經討論，現由特別委員會經兩月之考慮通過方案。
　　經濟暨社會理事會於第二次屆會時即以各該報告為討論之基礎該會於五月二十五日開會，至六月二十一日開會，對各項討論皆獲致決議。該理事會各常設專門機關之任務規定與組織法案業經通過。為調查報告災區之情形與需要起見，現已成立一小組委員會，從事編製初步報告，以使九月大會開會時，及時提交大會討論。
　　經濟暨社會理事會亦於屆會期間與三專門機關商洽協定草案。此三機關地位極形重要，一為國際勞工局，一為聯合國糧食農業組織，一為聯合國教育科學文化組織。商洽之目的為使各該機關依據憲章第五十七條及第六十三條之規定與聯合國取得聯繫。
　　將來大會討論各該協定草案時，必詳加審查工作之有效分配以及政策之最高指揮，及行政與預算事項之調整是否在該協定草案中規定得宜。
　　經濟暨社會理事會於倫敦開第一次會議時提議召集世界衛生會議。余書此引言時，該會議正在開會期中，創設世界衛生組織。該組織之組織法草案經於四月間由專門籌備委員會擬就。
　　世界衛生會議工作特殊故除聯合國五十一個會員國出席外，尚有十五個非會員國及駐德、日與高麗南部之聯軍管治最高機關派觀察員列席。
　　國際貿易會議籌備委員會將於十一月開會，籌備委員會將於十月開會現正着手等備。麻醉劑委員會亦將於同月舉行會議該委員會業經接管前國際聯合會麻醉劑諮詢委員會之任務。
　　託管理事會現未成立，聯合國組織之機構由是延阻未克完成。余初冀望託管協定經提交大會考慮後組織該理事會之工作於此時應獲相當進展而事實上倜中情形尚未透露端倪。
　　本年二月，大會邀請管理委任統治地之國家協同其他直接有關國家商訂協定，俾委任統治地得置於託管制度下。原意該協定提交大會通過之時期以不遲於大會第一屆會第二期會議期間為宜。余曾提請有關國家注意此決議案，並聲明除非協定依時提交於大會，託管理事會或湏延展一年始能成立。
　　根據經大會二月間通過復由國際聯合會大會四月間認可之共同計劃經與瑞士聯邦及聯合會當局詳訂辦法將位於日內瓦之國際聯合會之建築物及該會其他資產移轉於聯合國。
　　至於聯合國在瑞士之特權與豁免暫行辦法亦已訂立。該暫行辦法係根據大會所通過之一般公約。
　　余遵照大會及經濟暨社會理事會之訓示，並獲國際聯合會秘書長之同意，已將聯合會往日之若干職務交由聯合國執行，並徵聘聯合會若干部門之富有經驗之職員供職於聯合國秘書處。
　　國際聯合會之財產所有權將於一九四六年七月三十一日後轉移於聯合國，至於此項財産應如何處置，將由大會決定之。余擬七月赴日內瓦深盼此行足以助余對此問題具陳萬議。吾人尤須註意洽商委負會將向大會提交之報告。
　　關於國際法院取用海牙和平宮為院址事，洽商委自會早已擬就辯法，交涉就緒。本年四月國際法院已於該處舉行成立典禮。
　　建立秘書處，首在增進其工作效能並使其成為真正之國際機闊。但為處理上述繁重工作起見，秘書處不得不匆速徵聘職員；秘書處之建立由是愈形複雜。蓋此工作之真正完成有待長期之努力。前國際聯合會初成立時，於首數月間從容工作，吾人此時卻無一喘息頃也。
　　現供職於聯合國秘書處者約一千二百人。秘書處之組識係根據大會之建議報導聯合國組織每一六面之工作。秘書處工作雖受各種牽掣，如會議之頻疊，工作地照之兩次遷從缺乏固定辦公處所生之物質上之困苦，以及從世界各處所微糖之大部份缺乏經驗之職員，其工作則尚堪嘉許。
　　本組織於可能範圍內，儘量羅致俊才，惜彼簞富未易於短期間為本組織効力。有數國家曾吾人合作假吾人以練達人員，但各國政府未能每次供應秘書處所急需之幹才。闕於職務之分配迄今尚未能以地域之公與分配為據此固無可奈何者。吾人之措施經試屢改，以求遺合之行政規模。此種茹辛歷苦之雷試與錯誤」歷程經上述所遇之因素而彌彰。
　　吾入現圖力匡不逮。余信今秋可獲改善，一年內真正良好之組織可底於成。須知現已特派人事專員赴世界各地設立臨時機構徵聘人員。如一國未有人民供職於秘書處或已有而未足額者，人事專員將徵聘該國資格相稱之國民。
　　本組織遷徙，由倫敦而紐約，亦為徵聘人員與組織秘書處時增加困難之一因。維持本組織之費用由是愈形浩大。紐約市為大都會，房屋短缺其嚴重性空前。本組織雖親承官民隆情厚誼，然於行政上仍感棘手。經聯邦及市當局之協助，秘書處及聯合國之主要機關乃獲一差強人意之臨時辦公處，此即恆德大學（HUNTER COLLEGE）是也。現已籌備妥當於七八月間遷LAKE SUCCESS，其地寬敞而較合適，並於九月間在FLUSHING舉行大會。然此皆歴涉萬難耗費鉅資後始底於成。至於職負與代表團之居住、物品供應等嚴重問題，尚之應付之街。此外，本組織與美國主管雷局磋商之重要問題仍未解決，此即與本組織職員利害改關之特權與豁免制度是也此問題既牽涉秘書處
　　余固特別關懷與秘書處直接有關之問題及本組織之設置，但亦願促吾人註意問題之更重大者。
　　籌備委員會報告書序言內之最後一段云：

　　“倘新組織之初期工作能令舉世嚮往，則期於聯合國拯救其本人及其子孫不再罹戰禍者，快不失望。”

　　此語書後已閱六月，吾人此時之情形若何耶！
　　聯合國已令舉世嚮往乎？已利用舉世之熟誠以為其後盾乎？以余觀之，其所行尚未能盡如人願吾人將何詞以對？何種措施足為及應為吾人所探擇者乎？
　　在此期間，聯合國議事程序之延緩，無從避免。此固為一部分之解釋。其致延緩之由為斷斷討論程序與組織各事項。吾人於此應儘量「啟發」民意，使之更充分了解吾人目下工作之真義，表面雖多屬單調而實為基本之工作；同時使之明瞭吾人現下之困難僅係一時之情形而已。現值戰後，全球擾攘紛紛，經濟生活失常，地方大都呈現悲苦流離景象。和平條件既有待於解決，政治上之疆界及政府之形式復未予以定奪。此種情形之存續自必影響憲章之施行，此則恆為常人所忽視者也。
　　秘書處必能致力於此「啟發」工作。余信情報司經各會員國之協助，於最近之將來可充分擴充其工作。吾人在經濟與社會方面所完成之工作，將來收效無窮；余顧該司注意及此，曉喻大衆，蓋一般人對此，興趣尚未完全喚起也。對憲章及該文書內所載本組織之任務與限制，常人誤解，在在皆是，余亦顧該情報司力予矯正。
　　須知聯合國之目的固非執行和平信議之任務，亦非以強國間之公證人自居。其所根據者為一基本假定，即：安全埋事會之常任理事國對主要問題，將以協議方式解決之。
　　憲章授予常任理事國以否決權，不外督責其要求相與一致之道。向安全理事會提出之問題，大都由於未能獲致成議者也。
　　聯合國履行憲章規定之職務，成敗有責，但憲章所規定之目的，如不獲立達，則誠難任其咎，蓋各該目的或有非其力所能逮者。
　　要之，各國務必學求相輿一致之道，秉相互了解之忱，力謀妥協，矻矻弗懈，至達成議為止。此為各國必須絕對躬行者。余書此報告，不能不力陳之。不然責有未盡也。
　　觀察世界現狀如缺乏歴史眼光，則必致誤解吾人之問題，不滿於所獲結果而氣餒。吾人不能過謀問題之解決，無庸推諉；然遍世歷烽火浩劫之餘，難題叢生，勢所必然其中須仔細條析研究者綦多。恓惶協議，徒伏未來之禍。然則爭端之正當解決，其湏假以時日研究者明矣。
　　回顧一九一九年與一九二零年之國際情勢，若干重要事情較目下尤為嚴重。吾人於謀解決困難之時，對此足資吾人以鼓舞。或懷疑聯合國之存在是否有無上之價值。但試問苟無聯合國，各國人民與世界和平之前途，其現關係為何如耶？故吾人目下既無沮喪之由，更無悲觀之理。雖然吾人豈非面臨真正之危機耶？各國八民與政府亟願樹立聯合國之威權，協力同心促成和平勝利。彼輩之企願豈非因本組織會員國之缺乏互信而受阻礙乎？
　　聯合國固謹相各國贊助之集體意志，其本身誠難獨力有所作為也。此乃國際合作之機構。吾人參照其工作與經驗，得利用而發展之，為人類造空前之福，不然者，無寧廢棄之解散之矣。有如原子能之控制馬，生死存亡，抉擇於此。須知聯合國之失敗，將為和平之失敗亦即扁毀滅奏凱歌也。
　　秘書長之其一任務在於體察情形，遇必要時，代表整個組織具陳意見。等備委負會已見及此。余負重任，謹以愚誠，請聯合國會負國對以上所論危予以考慮，竭力弭患於未形。根據憲章規定賦有特殊權利與義務之強國，尤應對此反覆計應馬。秘書處所能為力者至多，如會員國予以合作與贊助，並通過必需之款項，則其工作不致挫折。雖然，最後責任仍歸本組織各會負國、聯合國之能否盡副人望，終唯彼輩是頼也。

TRYGVE LIE
秘書長

公曆一九四六年
六月二十六日

第一章 政治及安全問題

甲. 安全理事會之組成及工作

　聯合國憲章規定設立安全理事會，由十一理事國組織之，其中色括中國、法蘭西、蘇維埃社會主義共和國聯邦、英聯王國及美利堅合衆國；並規定該理事會應代表聯合國全體會員國負維持國際和平及安全之主要責任。大會因於第一屆會第一期即一九四六年一月十二日，第四及第五次全體會議中，選舉澳大利亞、巴西、及波蘭三國為任期二年之安全理事會非常任理事國，另埃及，墨西哥及和蘭三國為任期一年之非常任理事國。
　安全理事會首數次會議之臨會議之臨時議事日程及暫行議議事規則均由聯合國籌備委員會先行擬定。該委員會並建議安全理事會臨時主席一職應由國名依英文字母順序排列最先之理事國之代表充任。
　一九四六年一月十七日安全理事會在倫敦舉行第一次會議議決設立專家委員會。第二次會議通過對軍事參謀團之指示。關於專家委員會及軍事參謀團之工作狀況見本章後節。
　理事會最初二十三次會議及專家委員會最初七次會議均於倫敦舉行。理事會於一九四六年二月十六日舉行第二十三次會議後，該會暨專家委員會均宣告休會，俾克遷往紐約。一九四六年三月二十日專家委員會在紐約舉行第八次會議同年三月二十五日安全理事會舉行第二十四次會議於紐約。
　為履行其維持國際和平及安全之主要責任，安全理事會業已處理下列各項問題：
　一. 伊朗問題
　二. 希臘問題
　三. 印度尼西亞問題
　四. 敘利亞及黎巴嫩問題
　五. 西班牙問題

乙. 業經安全理事會審議之主要政治案件

一. 伊朗問題

　伊朗駐聯合國代表團首席代表於一九四六年一月十九日函稱蘇維埃社會主義共和國聯邦，經由其官員及軍隊，干涉伊朗之內政，因此，一種可能引起國際摩擦之情勢業已發生。該首席代表請求聯合國執行秘書依照憲章第三十五條第一項之規定，將此事件提請安全理事會注意，俾理事會得以調查此項情勢並建議適當之解決辦法。
　理事會爰於第三次及第五次會議中審查此項申請，同時伊朗代表亦參加討論。一九四六年一月三十日理事會全體一致通過決議案如下：

　“理事會......

　“鑒於雙方當事國均已中明願以談判方法覓求本案之解決；而此項談判不久即將恹復，

　“要求雙方將此項談判之任何結果通知理事會。同時理事會保留隨時要求雙方將談判進展情形具報之權利。”

　一九四六年三月十八日伊朗駐美利堅合眾國大使復函稱，伊朗謹依照寓章第三十五條第一項之規定，將伊朗與蘇維埃社會主義共和國聯邦間之爭端提請安全理事會注意該項爭端之繼續存在足以危及國際和平及安全之維持；又稱蘇維埃社會主義共和國聯邦在一九四六年三月二日以後仍屯軍伊朗境內，顯係違反一九四二年一月二十九日三國同盟條約第五條之明文規定，且該國藉其特務人員，官吏、及軍隊，仍在繼續干涉伊朗內政等語。
　此項請求經理事會於第二十五、第二十六、第二十七、第二十八、第二十九及第三十各次會議中予以審議，伊朗大使於第二十七、第二十八、第二十九及第三十各次會議中均列席參加討論。理事會先就程序問題成立多項決議隨即一九四六年四月四日以九票同意，通過下列決議案。（蘇維埃社會主義共和國聯代表缺席，澳大利亞代表未投票）：

　“......兹議决如下：關於伊朗申訴，理事會究應再採何項步驟，應延至五月六日始行置議；屆時富請蘇聯及伊朗兩政府向理事會報告蘇聯軍隊是否業已悉數撤離伊朗全境；再由理事會審議對於伊朗申訴事究應再採何項步驟......。”

　蘇維埃社會主義共和國聯邦代表於一九四年四月六日函請將伊朗問題自理事會議事日程上刪除，所持理由為依照伊朗政府與蘇聯政府間之諒解，蘇聯軍隊與一九四六年三月二十四日開始完全撤離伊朗，五六星期內即可撤退完竣。該代表指稱：觀於四月四日公佈之伊朗與蘇聯聯合公報，即可知兩國府間關於所有各節均已成立諒解，上述理會決議案既與憲章抵觸自屬不合而又違法。
　一九四六年四月九日伊朗大使復函稱其本國政府希望遵照上述決議案仍將該問題留置理事會議事日程內。
　一九四六年四月十五日伊朗大使出示其本國政府來電原文，內稱伊朗政府對蘇聯政府所作諾言，概予置信，因此向理事會撒回申訴。
　四月十五日舉行第三十二次會議，討論應否將伊朗問題自理事會議事日程內。
　第三十三次會議開會時，秘書長向理事會主席提出備忘録，自法律觀黔論列應否將伊朗問題留置議程內一問題。秘書長分析憲章各有關規定，結論稱：理事會既未依照第三十四條之規定議決調查；亦未斷定第三十三條所稱或性質相似之情勢業已存在，因而援引第三十六條第一項之規定；理事國亦未目此為第三十五條所稱之情勢或爭端而提出此項問題，現伊朗又撤回申訴，理事會似已無由繼續據有該案。理事會當即將備忘錄交由專家委員會審議。
　理事會第三十六次會議審查專家委員會報告。專家委員會對於秘書長論點，意見不一致，以故報告書僅綜述該委員會於討論此問題時所提出之各項見解。緣是，理事會繼續討論蘇聯代表及伊朗大使在上述函件中所提出之問題。蘇維埃社會主義共和國聯邦代表乃附和法蘭西代表於第三十三次會議中所提出之決議案該決議案如下：

　“......安全理事會請秘書長就本會對前於三月二十六日經伊朗政府請求（現經撤回）而列入議程一案之辦理經過，蒐集必要資料，俾本會得依憲章第二十四條完成對大會之報告。”

贊成此決議案者祗三票（法蘭西，波蘭及蘇聯），遂被否決。職此之故，理事會仍繼續據有伊朗問題。至是蘇聯代表乃宣稱：理事會決定留置伊朗問題於議程內，實係違反憲章，因此蘇聯代表團認為無法再行參與理事會關於伊朗問題之討論。
　伊朗大使遵照理事會四月四日之決議案於一九四六年五月六日來函報告蘇聯軍隊撤退情形，內稱伊朗政府負責官員調查結果，悉蘇軍業已悉數撤離 Khorassan, Gorgan, Mazanderan 及 Gilan 四省。惟因前此提訴之干涉仍存，伊朗政府官員迄無法藉直接視察證實所傳蘇軍正自 Azerbaijan 撤退，並將於五月七日左右撤退完盡之報告。
　五月八日理事會舉行第四十次會議，以十同意票通過美利堅合眾國代表所提出之下列決議案（蘇維埃社會主義共和國聯那代表缺席）：

　“安全理事會，
　鑒於伊朗政府在其遵照一九四六年四月四日本會之決議於五月六日向本會提出之初步報告中聲稱，截至五月六日止，該政府尚無法宣告蘇聯軍隊業已悉數撤離伊朗全境。
　兹議決暫緩對於此伊朗一案採取其他步驟，俾伊朗政府得有時間經由其官方代表.確定蘇聯軍隊是否業已悉數撤離伊朗全境；
　伊朗政府應被邀於其接獲充分情報足供提出完全報告時立即向安全理事會提出報告；如至五月二十日該政府仍無法獲得此項情報，應就属時所可獲得之情報於五月二十日提具報告；
　俟接到伊朗政府之上項報告，理事會應立即商議是否須採任何其他步驟。”

　伊朗大使於一九四六年五月二十日及二十一日遵照理事會一九四六年四月四日及五月八日兩決議案，就伊朗政府提請理事會注意之事件另提情報。於五月二十日一函中，該大使宣稱伊朗政府因前經聲訴之干涉猶存，刻仍被阻無法在 Azerbaijan 省行使任何有效之權力，蘇聯干涉伊朗內政之事亦未終止；以是，該政府仍無法進行必要之調查，以證實蘇軍業經悉數撤離伊朗全境。於五月二十一日一函中該大使抄錄伊朗首相來電全文。該電稱伊朗首相業已派遣調查委員會，於過去一週內在電內所列 Azerbaijan 省各重要中心區域之附近地帶切實調查，旋接來電報告各該處並無蘇聯軍隊裝備，或運輸工具蹤跡，質諸當地可靠居民，亦謂蘇軍業於五月六日撤離 Azerbaijan 省境。
　五月二十二日理事會第四十三次會議開會時，伊朗大使亦列席參加討論。理事會當即通過和蘭代表提出之決議案如下：

　“伊朗問題當留待日後討論，理事會經任何理事國之請求當即再行集議。”

　至今理事會對於伊朗問題你在據有中。

二. 希臘問題

　蘇維埃社會主義共和國聯邦代表團代理首席代表於一九四六年一月二十一日依照聯合國憲章第三十五條函請安全理事會討論希臘之情勢；所持理由為戰爭停止後英國軍隊仍留駐於希臘境內，實屬一干涉希臘內政之行為，且此項干涉業已造成非常緊張之局面；對於希臘人民暨和平與安全之維持均將發生嚴重之後果，等語。
　此項希臘問題至一九四六年二月一日（星期五）始由安全理事會於第六次會議提出討論，旋於二月六日第十次會議中獲一最後決定。
　蘇維埃社會主義共和國聯邦及大不列顛兩國代表於會議中各陳述其意見。希臘原非安全理事會理事國，亦特被邀參加討論。該國先派希臘駐英大使代表出席，嗣其外交部長親任代表，前來參加。
　該代表等於會議中對理事會各理事國歷舉證據，以實其見。理事會其他諸理事國之代表亦參加討論。
　一九四六年二月六日理事會第十次會議中主席綜結各理事國之見解，宣告如下：

“本席以為關於國留駐希臘一事，蘇聯，大不列顛及希臘三國代表在理事會所作宣言，及美利堅，法蘭西，中國，澳大利亞，波蘭，和蘭，埃及，巴西各理事國代表所發表之意見，前經一一載入理事會會議紀錄，吾人應加以注意，并應認為此事業已告一結束。”

　此項聲明當經認為滿意，希臘問題遂告結束。

第二章 經濟及社會問題

第三章 國際託管及非自治領土

第五章 法律事務

第六章 若干國際聯合會工作及資產之轉移

第七章 聯合國在美國設立臨時及永久會址

第八章 情報

第九章 行政及財務事宜

第十章 會議及總務

丙. 海外辦事處

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（完）