关于国务院机构改革方案的说明 (1988年)

关于国务院机构改革方案的说明
国务委员宋平受国务院委托作说明
1988年3月28日于人民大会堂
（在第七届全国人民代表大会第一次会议上）

本作品收錄於《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报/1988年/第三号》

——1988年3月28日在第七届全国人民代表大会第一次会议上

关于国务院机构改革方案的说明

——1988年3月28日在第七届全国人民代表大会第一次会议上

国务委员　宋　平

各位代表：

我受国务院委托，对《国务院机构改革方案》作一些说明，请大会审议。

政府机构改革是政治体制改革的重要组成部份。国务院机构改革方案，是在中共中央领导下，经过一年多时间的调查研究、反复讨论、听取各方面意见后，逐步形成的。1986年9月，中央政治体制改革研讨小组成立后，组成专门小组研究了政府机构改革的基本思路和初步设想，经党的十二届七中全会讨论并得到原则同意。党的十三大以后国务院立即着手国务院机构改革具体实施方案的设计工作，并召集国务院30多个部、委、局的70多位新老领导同志座谈，对初步方案又作了较大修改。

国务院于1987年12月30日召开全体会议，对国务院机构改革方案进行了讨论。会后，就机构改革重点部门定职能、定机构、定人员编制的“三定”方案与有关方面进行对话，最后形成了现在提交大会审议的方案。

一　国务院机构改革的必要性

建国以来，国务院的机构经历了几次较大的调整，1982年机构精简后，形成了现在的格局。目前，国务院设部委45个；直属机构22个；办事机构4个。工作人员总数5万余人。此外，还有14个由部委归口管理的国家局，82个非常设机构。这些机构在贯彻党和国家的方针、政策，实现国务院的工作任务，推动国民经济和社会发展等方面，都发挥了积极的作用。党的十一届三中全会以来，由于经济体制改革的全面展开，现有机构的弊端愈益突出起来，主要表现在：政企不分，结构不合理，在职能上微观管的过多，宏观调控不力；机构臃肿、层次过多、职责不清、相互扯皮，工作效率不高；政府工作人员的素质和结构不适应经济的、法律的间接管理方式，等等。经济体制改革的进一步深化和政治体制改革的展开，要求相应地转变政府机构的职能和管理方式，调整机构设置的总体格局及其职责权限。机构不改革，经济体制改革就难以深化，已经取得的成果也难以巩固，政治体制改革的许多措施也难以落实。所以，必须下决心对政府机构自上而下地进行改革。

二　机构改革的目标和要求

李鹏代总理在政府工作报告中指出：机构改革的长远目标，是要建立一个符合现代化管理要求，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。要达到这个目标，需要经过长期的努力。今后五年机构改革的目标是，理顺关系、转变职能，精干机构、精简人员，提高行政效率，克服官僚主义，增强机构活力。要创造条件，逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府同地方政府的关系。

今年国务院机构改革，要迈出重要的一步，为实现今后五年机构改革的目标打下基础。这次国务院机构改革的基本要求是：转变职能，下放权力，调整结构，精简人员，减少政府机构干预企业经营活动的职能，增强宏观调控职能，初步改变机构设置不合理和行政效率低下的状况。这个改革方案拟裁减一些专业管理部门，完善或新建一些综合和行业管理机构，对保留的机构也要按上述基本要求进行改革。

三　机构改革的基本特点

这次机构改革是按照政治体制、经济体制改革进程的要求，以转变政府管理职能为关键，与政府内部的制度化建设相配套，并结合推行国家公务员制度进行的。这是与1982年精简机构相比，最大的不同点。所以，这次机构改革不是搞简单的撤减、合并，而是转变职能，按政企分开的原则，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来，使政府对企业由直接管理为主逐步转到间接管理为主。同时，把原来行政机关的部分职能转移到各种协会去承担。

根据对各部门具体职能的分解和转移，按新的职能设置相应的机构。把承担相同业务或相近业务的部门予以撤销，其业务由一个部门承担；综合经济部门一般不设对口专业机构，行业管理工作由主管部门承担；部委内部只设司、处两级，以减少部门内部管理工作的层次。对政法、文教、社会事务等部门，目前不作大的变动，但都要按这次改革的总要求，转变职能，下放权力，调整内部结构，精简人员。

四　国务院机构改革方案的基本内容

国务院机构改革方案将国务院部、委一级的机构由45个调整为41个，同时对直属机构、办事机构和非常设机构也作了较大的精简和调整。

现将国务院部、委一级机构变动的具体情况、理由和新机构的主要职能分述如下：

国务院部、委机构中，撤销的12个，新组建的9个，保留的32个，转为事业单位的1个。

1.组建新的国家计划委员会。

现在的国家计划委员会、国家经济委员会在职能上重复交叉比较严重，而且承担了许多应该由其他部门管理、甚至企业经营的具体事务。拟撤销国家计划委员会、国家经济委员会，组建新的国家计划委员会。

新组建的国家计划委员会不是原国家计划委员会、国家经济员会的简单合并。新机构是国务院管理国民经济和社会发展的综合部门，不再承担微观管理与行业管理的职能，是一个高层次的宏观管理机构。其主要职能是，制定国民经济与社会发展战略；编制中长期国民经济和社会发展规划与年度计划；研究重大的资源配置政策、产业政策、分配政策和技术经济政策；调整国民经济重大比例关系，加强宏观调控，综合运用经济调节手段，搞好社会总供给与总需求的平衡，以及经济活动和生产建设中的重要协调工作等。

2.组建人事部。

为了适应党政职能分开和干部人事制度改革的要求，推行国家公务员制度，强化政府的人事管理职能，组建人事部。其主要职能是，建立和推行国家公务员制度，加强对国家人事行政和政府机构、编制的法制管理，综合协调各行业专业技术人员的分类管理，并承担有关国家机关工作人员的管理职能和原国家科学技术委员会科技干部局的职能等。

3.组建劳动部。

由于人事部的设立，现劳动人事部的有关人事管理职能将转移，因而撤销劳动人事部，组建劳动部。其主要职能是，研究拟定全国劳动、就业、工资、保险、福利、工人技术培训、劳动保护以及安全监察工作的方针、政策和法规，指导和推动劳动制度、工资制度和保险福利制度的改革，并搞好综合管理、监督检查和协调服务等工作。

4.组建物资部。

为了适应物资体制改革的要求，加强物资的综合管理，发展和完善生产资料市场，全面规划城乡物资流通网络，搞活物资流通，组织好重点生产建设单位的物资供应，撤销国家物资局，组建物资部。其主要职能是，拟订物资管理的方针、政策、法规和体制改革方案，并组织贯彻和监督执行；根据国民经济和社会发展计划，编制指令性计划物资的分配计划；组织国家指令性计划分配物资的订货，监督检查订货合同执行情况，组织重要物资的调度；规划全国物资市场网络，指导、协调和监督各类物资市场，制订物资划市场的管理办法，组织推动物资协作；负责物资统计和市场价格、供需信息的汇集和反馈，为企业的生产和经营服务。

5.组建能源部。

为了统筹管理和开发能源，对能源工业实行全行业管理，调整能源结构，加快能源建设，撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部。原水利电力部中的电力部分划归该部。石油部撤销后，拟组成中国石油天然气总公司，保留中国海洋石油总公司；煤炭部撤销后，除东北内蒙煤矿公司外，拟将其它统配矿组成中国统配煤矿总公司；核工业部撤销后，组建中国核工业总公司。这些新组建的公司，由能源部归口管理。新组建的能源部是国务院统管全国能源工业的职能部门。其主要职能是，拟订能源工业的方针政策和战略布局，搞好综合平衡和宏观决策；促进能源的合理利用和开发；拟订有关的法规、条例和经济调节政策，监督、协调生产建设，提高经济效益；拟订技术政策；协同国家计委推动社会节能和能源的综合利用。

6.组建建设部。

为了加强对全国建设工作的综合管理，撤销城乡建设环境保护部，组建建设部。其主要职能是，对全国各行业工程建设的标准定额、勘察设计、建筑施工进行综合管理和监督；规划和指导全国城市建设和村镇建设；归口管理全国建筑业和房地产的开发经营。

7.组建机械电子工业部。

为了加强机械、电子工业全行业的统筹规划和宏观管理，撤销机械工业委员会、电子工业部，组建机械电子工业部。其主要职能是，研究拟订行业发展战略、产业政策、技术政策，加速电子信息产业的发展，促进机械、电子工业的有机结合，提高机械电子工业的科技水平，提供国民经济现代化的技术装备。

8.组建航空航天工业部。

为了适应高技术产业的特点，统筹技术力量，促进军民结合，加强对航空航天工业的行业管理，撤销航空工业部、航天工业部，组建航空航天工业部。其主要职能是，研究拟订行业发展战略、产业政策、技术政策，组织和指导航空航天重大系统工程的实施，对新产品进行技术经济论证。

9.组建水利部。

鉴于水利对国民经济建设有重大影响，在撤销水利电力部的同时，组建水利部，作为国务院的水行政主管部门，并负责全国水利行业管理。其主要职能是，负责全国水资源的统一管理和水资源保护，促进其开发利用，负责大江大河的综合治理、以及对以防洪、灌溉、供水为主的水力发电和农村小水电的建设和管理，主管全国水土保持工作。

此外，新华通讯社是国家通讯社，本身的职能是开展新闻业务工作，而不具有政府行政管理职能，所以将新华社改为国务院直属的事业单位，不再列入国务院行政机构序列。

由于农牧渔业部的职能需要扩大，并照顾到国内外的习惯叫法，更名为农业部。

在这次国务院机构改革中还将对直属机构、办事机构和非常设机构进行较大的精简和调整，具体方案将由新组成的国务院审查批准后组织实施。

五　关于人员的安排

据初步测算，这次国务院机构改革将精简行政人员近五分之一。经过调查、摸底，借鉴试点城市和国务院有关部门机构改革的经验，这些人员有的可以充实到财税、金融、物价、审计、监察、统计、工商行政管理等部门；有的可以充实到公、检、法、司等部门；将有较多的人员充实到公司、协会以及信息、咨询、科研等企业事业单位和社会团体；将选拔一批具有专业知识与管理能力的干部到企业和企业集团工作；选送一批青年干部进行专业培训；达到离退休年龄的人员按期办理离退休。这样做，大体上可以解决人员的安排问题。

六　实施步骤

国务院为了搞好这次机构改革，做了大量的准备工作。对拟新组建的部、委，先分别组成了筹备组，由他们进一步研究本部门机构改革方案的可行性和草拟新机构定职能、定机构、定人员编制的“三定”实施方案；其他部、委也开始结合本部门的情况，酝酿“三定”实施方案，以便为顺利实施机构改革方案创造条件。

国务院机构改革方案的实施步骤如下：

新组建的9个部、委，从本次大会批准之日起，在3个月内完成组建工作，并转入正常运行。

撤销的12个部、委在本次大会批准之后，要尽快与新组建的部、委办理交接工作，包括职能的转移、业务工作的衔接等。在交接未结束、新机构未转入正常运行以前，工作人员还要坚守岗位，以防止正常工作脱节。

其他部门的机构改革“三定”方案，于6月底以前提出，第三季度完成内部机构的调整和人员精简任务。

今年第四季度，将对国务院各部门机构改革的实施情况进行全面检查。凡是不合格的，要坚决采取措施加以弥补；机构改革中的遗留问题要尽快处理，以确保国务院机构改革方案的实现。

经国务院批准有16个城市正进行机构改革试点，已取得很大进展，应继续进行。试点城市和各省、市、自治区改革后的机构设置，可不按国务院改革方案搞上下对口。

七　对国务院机构改革方案的认识问题

在讨论修改机构改革方案过程中，大多数同志对这个方案是赞成的，但也提出了一些问题，其中有的要在今后工作中加以注意，有的则是认识问题。主要有以下几个问题。

（一）对这次机构改革的估量问题。

有的同志认为这次机构改革步子不大，同现代化行政管理体系的要求还有差距。我们应当看到，建立一整套现代行政管理体系，需要具备许多条件。政府从以直接管理企业为主转到间接管理为主，要有一个过程；政治体制和经济体制改革正在深入开展，在新旧体制交替过程中，机构职能的转变、工作方式的改变以及新的工作秩序的形成，不可能一下子完成，机构改革也不可能“毕其功于一役”，只能随着经济、政治体制改革的深化和完善而逐步展开，分步进行。因此，这次机构改革带有一定的过渡性。这次机构改革虽然撤销的机构不是很多，但衡量机构改革的成果，不单纯是看撤销了多少机构和减少了多少人员，而是看机构职能转变的状况。该增的增，该撤的撤，不搞简单合并。就是保留的机构，也要按照政企分开的要求，转变职能，下放权力，调整内部结构和精简人员。从这个意义上说，这次机构改革的步子并不算小，可以说是一次全面性的改革，这个改革方案是符合实际的，是可行的。实现这个方案，对增强机构活力、提高工作效率、减少工作中职能交叉和机构重叠状况，将是一次不小的推动，也为以后政府机构的进一步改革打下良好基础。

（二）关于撤部建公司问题。

这次机构改革方案拟在撤销石油、煤炭、核工业等几个专业部的同时，相应组建几个公司。有的同志认为这样非但没有精简机构，反而增加了层次。相应地建立的几个公司，具体说有两种情况：一种是政企分开后，企业不宜下放给地方管理的，先组建总公司。如中国石油天然气总公司以及已有的中国海洋石油总公司。以后，视情况的变化，再考虑调整。另一种是，为促进建立若干企业集团而组建的过渡性公司。如中国统配煤矿总公司，负责筹建跨地区的煤炭企业集团，待上述工作完成后，这个公司即可转为行业管理组织。

组建这些公司，在于适应体制改革的进程，尽可能把政企分开。这些公司不承担政府职能，其性质还是自主经营、自负盈亏的经济实体。这有利于搞活企业，也有利于行政机构精干。归口管理部门与这些公司不是行政隶属关系，而是指导、协调、服务的关系，所以，这不是一个管理层次。

（三）对一部分人员转到公司、协会怎么看。

这次机构改革将有一批行政工作人员到公司、协会等企事业单位和社会团体组织去工作。有的同志认为，这不是精简，而是“人员换个位子”，没有实际意义。应该看到，随着有计划商品经济和各项社会事业的发展，政府不可能也不必要把一切社会事务都包揽下来，要靠各种公司、协会和其它社会团体承担。许多国家的经验都证明，随着商品经济的发展，社会性的协会、公司将相应的发展，这是必然趋势。逐步发展各类社会组织，充实这些组织的工作人员，势在必行。所以，在这次机构改革中，将要选派一批政府工作人员充实和加强各类社会组织，以便强化它们的服务功能，有力地发挥其组织、推动、调节和监督作用，成为政府与企事业单位联系的纽带。

将一批人员选调到公司、协会去，从政府机关来说，行政人员确实精简了，行政经费也可以减下来，这对提高机关工作效率、克服官僚主义很有利，也为推行公务员制度创造了条件。

（四）这次机构改革后会不会再出现膨胀？

有的同志担心这次改革后，会出现1982年精简机构后又膨胀的局面，这种担心也是有道理的。但应当看到，我们这次机构改革是以转变职能为关键的。我们汲取了以往几次精简机构、裁减人员的教训，从一开始就要求各部门特别是新组建部委的筹备组认真制订本部门定职能、定机构、定人员编制的方案。要求各部门按新确定的职能设置机构，确定人员编制，不搞机构的简单合并和按比例裁减人员。同时，新组建的人事部，要加强对国务院各部门及各级政府机构设置和编制的法制管理，逐步探索对机构变动和人员编制实行预算约束、法律约束的管理办法。因此，这次机构改革有可能避免重复过去“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的不良循环。

需要注意的是，新机构组建后，在新旧机构交替的过程中，工作任务的转换不可能截然割断，现行工作秩序、工作方式和习惯的转变也需要时间。可以预见到，在实施改革方案的过程中，将会出现新旧机构暂时并存的局面，将会产生一些工作上的摩擦和矛盾。这些问题只有在推进改革的过程中，才能进一步得到解决。对此，我们也要有思想准备。