关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见

关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见
北京市发展和改革委员会
2003年12月12日

2003年12月12日京政发〔2003〕30号《北京市人民政府批转市发展改革委关于本市深化城市基础设施投融资体制改革实施意见的通知》印发。

　 为适应首都经济社会发展和北京举办2008年奥运会的需要，加快本市城市基础设施建设，广泛吸引社会资本投入城市建设，努力提供优质的公共产品和服务，现就本市深化城市基础设施投融资体制改革提出以下意见：

　　一、改革的总体思路

　　按照“政府主导、社会参与、市场运作”的方针和“增量改革、存量试点”的原则，通过开放本市城市基础设施建设和经营市场，进一步整合城市基础设施资源，转变政府职能，改进管理方式，实行基础设施特许经营制度，打破行业垄断，形成有效竞争格局，逐步将政府资金从经营性城市基础设施项目中退出，集中投向非经营性城市基础设施项目，引进社会投资，盘活存量资产，加快首都城市基础设施建设。

　　二、开放城市基础设施建设和经营市场

　　（一）贯彻施行《北京市城市基础设施特许经营办法》（市政府令第134号）。实行特许经营的城市基础设施项目由市发展改革委会同市城市基础设施行业行政主管部门和其他有关部门提出，报市政府批准确定。市城市基础设施行业行政主管部门负责拟定特许经营项目实施方案，经市发展改革委组织财政、规划、国土房管、建设、环境保护等有关行政主管部门依法审查修改后，报市政府批准实施。

　　（二）在政府主导下，循序渐进，依法放开本市经营性城市基础设施建设和经营市场。2003年，选择京承高速公路二期工程、北苑污水处理厂等经营性项目面向社会投资者招标建设和运营；自2004年起，市政府将逐步减少对经营性城市基础设施项目的投资，对新建经营性城市基础设施项目依法向社会投资者招标建设和运营；自2008年起，除国家法律法规规定外，全市经营性城市基础设施存量资产将全部向社会投资者开放。

　　（三）对有经营收入但不足以回收成本的轨道交通等城市基础设施项目，在政府资金引导下，采取PPP（公共部门与私人企业合作）模式吸引社会投资者合作建设，或给予政府补贴等优惠政策对社会投资者进行投资回报补偿。

　　（四）对城市道路等非经营性城市基础设施项目，以政府投资为主，逐步实行代建制；有条件的可按照BT（建设-移交）方式吸引社会建设资金，政府通过补偿机制和回购方式，回报投资者。

　　三、整合城市基础设施资源，转换企业经营机制

　　（一）通过行业资源整合，构建本市基础设施投融资平台，为城市基础设施建设和发展筹集资金。

　　2003年首先在轨道交通建设中试点，地铁4号线、10号线一期工程的建设和运营面向社会投资者招标。通过明确政府与社会投资7∶3的基础比例，吸引社会投资者进入轨道交通建设和经营市场，缓解政府当期资金压力，解决运营中财政补贴高的问题。按照市、区共建的原则，采取土地一级开发、发展地铁站口经济圈等方式将政府资源转换为项目建设资金。

　　（二）搭建城市基础设施资产经营平台，对经营性城市基础设施中由政府投资形成的经营权、股权，按有关规定进行出让、转让，实现城市基础设施多元化投资经营。整合、盘活存量资产所回收资金纳入国有资本经营预算，按照本市统一规划，用于非经营性和有经营收入但不足以回收成本的城市基础设施项目的建设和运营。

　　鼓励市属国有投资公司通过资本市场、产权交易市场退出房地产、金融、高技术等竞争性行业和领域，调整资金投向，参与城市基础设施建设和经营。

　　（三）推动城市基础设施领域国有企业现代企业制度建设，实施企业股份制改造，规范法人治理结构，转换国有企业经营机制。实行主辅业分离，逐步将城市基础设施的工程设计、施工、监理和设备生产、供应等辅业从国有企业中剥离出来，实现社会化经营。

　　四、强化政府经济调节、市场监管和公共服务职能

　　（一）强化政府对城市基础设施的总体规划和市场监管职能，坚持“公开、公正、公平”原则，对参与城市基础设施建设的国有资本、民间资本和外国资本一视同仁。建立重大城市基础设施项目规划、投融资方案的专家论证制度，增强制订规划的前瞻性、科学性和透明度；强化事前控制和事后评价机制，依法对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件等进行管理，实现政府由直接管理经营者向市场监管者的转变。建立城市基础设施投资信息发布制度，完善“投资北京”平台。

　　（二）改革城市基础设施项目行政审批制度。公开投资审批程序，简化审批手续，提高审批效率。自2004年起，对符合国家产业政策、城市总体规划和环保要求的非政府投资项目立项与可行性研究报告的审批逐步实行备案制。

　　（三）编制土地年度供应计划，合理调控土地使用，将土地一级开发作为政府调控土地资源、完善城市管理和服务职能的重要手段。市发展改革委、市规划委、市国土房管局等部门要严格控制本市重要城市基础设施项目周边土地开发，由此带来的政府增值收益专项用于城市基础设施建设。

　　（四）改革完善城市基础设施产品定价体系。建立城市基础设施项目价格制定和调整的专家论证、价格听证、定期审价制度。在综合考虑市场资源合理配置和保证社会公共利益的前提下，建立与物价总水平、居民收入水平以及企业运营成本相适应的价格联动机制。改革高速公路收费方式，运用价格调控杠杆，逐步理顺交通、水、电、气、热等城市基础设施产品价格，定期公布总体价格走势预报。

　　（五）完善城市基础设施项目投资补偿机制。认真贯彻执行《北京市人民政府批转市计委关于对经营性基础设施项目投资实行回报补偿意见的通知》（京政发〔2000〕30号）。市发展改革委要会同有关行业行政主管部门及单位，建立各类城市基础设施项目投资收益模型。对有经营收入但不足以回收成本的轨道交通等城市基础设施项目，在价格改革没有到位的情况下，可通过适当补贴和相关政策对投资者给予投资补偿，保障其合理收益；随着价格逐步到位，减少或取消上述投资补偿。

　　（六）依法竞价出让公交线路专营权以及道路、广场、绿地、桥梁、停车场等公共设施的广告权、冠名权和收费权，所得收入用于城市基础设施建设。

　　（七）充分发挥金融机构和社会中介服务体系作用，形成良好的投融资综合环境。综合利用信贷、债券、信托、股权融资等多种金融工具，满足城市基础设施建设资金需要。

　　五、组织领导

　　（一）建立联席会议制度，统一协调本市城市基础设施投融资体制改革工作。市发展改革委主要负责人任召集人，成员由市委组织部、市委宣传部、市委统战部、市发展改革委、市国资委、市规划委、市市政管委、市交通委、市建委、市财政局、市劳动保障局、市审计局、市监察局、市国土房管局、市政府金融办、市政府法制办负责人组成。

　　（二）高度重视，密切配合，共同做好本市城市基础设施投融资体制改革工作。市有关部门要加快研究制订本市城市基础设施市场准入、重要城市基础设施项目周边土地增值收益回收办法等配套政策规定，研究提出城市基础设施项目相关产品及服务的定价、调价指导性意见，进一步完善有关政策措施，报市政府批准后认真组织实施。要充分发挥宣传舆论的监督引导作用，及时报道改革进程，推动本市城市基础设施投融资体制改革顺利进行。