司法院释字第298号解释

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释字第297号

释字第298号
制定机关：中华民国司法院大法官

释字第299号

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姊妹计划: 数据项

解释字号

释字第 298 号

解释日期

民国 81年6月12日

解释争点

改变公务员身分或于其有重大影响之惩戒，应有之救济程序？

资料来源

司法院公报第 34 卷 7 期 1-8 页守护宪法 60 年第 119-124 页

解释文

　　宪法第七十七条规定，公务员之惩戒属司法院掌理事项。此项惩戒得视其性质于合理范围内以法律规定由其长官为之。但关于足以改变公务员身分或对于公务员有重大影响之惩戒处分，受处分人得向掌理惩戒事项之司法机关声明不服，由该司法机关就原处分是否违法或不当加以审查，以资救济。有关法律，应依上述意旨修正之。本院释字第二四三号解释应予补充。至该号解释，许受免职处分之公务员提起行政诉讼，系指受处分人于有关公务员惩戒及考绩之法律修正前，得请求司法救济而言。

理由书

　　宪法第七十七条规定：“司法院为国家最高司法机关，掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒”，由是可知司法院为公务员惩戒之最高机关，非指国家对公务员惩戒权之行使，一律均应由司法院直接掌理。公务员之惩戒乃国家对其违法、失职行为之制裁，此项惩戒为维持长官监督权所必要，自得视惩戒处分之性质，于合理范围内，以法律规定由长官为之。但关于足以改变公务员身分或对于公务员有重大影响之惩戒处分，受处分人得向掌理惩戒事项之司法机关声明不服，由该司法机关就原处分是否违法或不当加以审查，以资救济。有关公务员惩戒及公务员考绩之法律，应依上述意旨修正之。本院释字第二四三号解释应予补充。至该号解释，许受免职处分之公务员提起行政诉讼，系指受处分人于有关法律修正前，得请求司法救济之程序而言。又具法定资格始得任用，并受身分保障之公务员，因受非惩戒性质之免除现职处分，经循行政程序未获救济时，受处分之公务员，仍得依本院释字第二四三号解释意旨，依法提起行政诉讼，请求救济，并此指明。

意见书

一部不同意见书：　　　　　　　　　大法官李钟声
对于本件解释，依司法院大法官会议法第十七条之规定，提出不同意见书，分别说明于后：
第一惩戒处分范围部分
本件解释之关键为：公务员受免职处分得否向公务员惩戒委员会声请审议？因此，公务员惩戒法之近年修正经过情形，有宜先加说明之必要性。
一第一次修正案：公务员惩戒系于民国七十四年五月三日修正，本院原在修正草案总说明中，详述新增第二十条之理由为：
依宪法第七十七条规定，公务员之惩戒系司法权之范围。现行公务人员考绩法第八条、分类职位公务人员考绩法第十二条因专案考绩一次记二大过免职之规定，固有加强机关首长对属员行政监督之作用，但究非司法权之作用，遇此情形，应许受处分之公务员于收受再复审决定书后，得依本法声请审议，使最后仍能纳入司法救济程序，用以符合宪法规定。该条文字如下：“公务员因专案考绩受记二大过免职处分，不服再复审之决定者，得于收受再复审决定书后三十日内，向公务员惩戒委员会声请审议。”
经本院函行政院、考试院及监察院查照提出意见，而三院意见一致主张删除。
行政院认为：“一、宪法第八十三条规定考试院为国家最高考试机关，有关公务员之考绩，系考试院所掌理之事项，若将考绩事项纳入司法惩戒程序中，似有混乱司法、考试两者之系统和权责之处。二、依现行考绩法规定，年终考绩列丁等或考绩受记二大过免职处分之公务员，不服免职之决定者得向上级机关及铨叙机关申请复审及再复审，对公务员已相当保障，若将具有行政监督作用之专案考绩结果，再予纳入司法程序，本院（行政院）所属机关咸认为势将妨碍机关首长行使合法人事职权，且亦影响领导威信。三、按考绩系本于监督权，其免职处分并无停止任用之规定，与惩戒法撤职有所不同，若增订依考绩法所为处分得声请审议，则审议结果，究依考绩法处理？抑依惩戒法处理？不无困扰。四、我国公务员惩戒法之基本立法精神，虽属“寓保障于惩戒之中”，此观之本法第一条之规定即至明显，但惩戒法规定之内容，应以公务员惩戒有关事项为限，而不宜将具有行政监督作用之“考绩”列为审议范围，使得‘惩戒法’变为‘行政救济法’之性质，两者本质上即不相同，似不宜于本法中将专案考绩列为审议对象。”
考试院认为：“一、公惩会之审议程序较繁，所为之惩戒处分，时效不易配合行政之需。二、宜加强行政监督权力，授予行政首长适当权责，以明快手段整肃政风，俾能提高行政效能。三、公务人员考绩法及分类职位公务人员考绩法第十六条，对于因专案考绩免职人员已订有复审、再复审之行政救济程序。”
监察院认为：“本条规定与公务员考绩法第八条、第十三条、以及分类职位公务人员考绩法第十二条均有牵涉，似宜与有关机关加以协调”（以上详见司法院史实纪要第二册第一○八一页以下）。
本院鉴于三院反对，因而删除该条文，不再讨论（见公务员惩戒制度研究修正资料汇编第五四六页）。
二第二次修正案：由于本院释字第二四三号解释，公务员惩戒委员会拟具公务员惩戒法修正草案，报院分函行政、考试、监察三院征询意见，修正草案第十九条之一：“公务员非依本法所受免职处分，经申请复审、再复审仍被驳回者，受处分人得于收受再复审决定书后三十日内，向公务员惩戒委员会声请审议”。说明理由：公务员之惩戒，依宪法第七十七条规定，属于司法院职权范围，司法院设有公务员惩戒委员会，为主管公务员惩戒事项之司法机关。对于公务员所为具有惩戒性质之免职处分，不论其形式上用语如何，依司法院大法官会议释字第二四三号解释，认为实质上仍属惩戒处分，爰参照上开解释意旨，增订本条，俾受免职处分之公务员有向公务员惩戒委员会请求救济之机会。
而行政与考试两院覆函认并无必要。
行政院函：案经本院人事行政局邀请本院各主管机关详慎研议，认为依贵院大法官会议释字第二四三号解释文规定，公务员受考绩免职处分得向行政法院提起行政诉讼以为救济，似无必要再修正公务员惩戒法增列上述条文，以免同一事件有多重救济途径，如结果不一时，将导致困扰。
考试院交据铨叙部函覆，建议删除新增条文第十九条之一。理由略以：（一）依公务员惩戒委员会组织法第一条规定，公务员惩戒委员会为公务员惩戒机关，并非行政处分后之救济机关。又依大法官会议释字第二四三号解释，公务员考绩免职处分得提行政诉讼。亦得向公务员惩戒委员会声请审议，其后果将使同一案件，得由行政法院及公务员惩戒委员会二个不同司法机关受理。（二）公务员年终考绩等次之评定，系机关首长法定职权，如公务员惩戒委员会对于年终考绩考列丁等免职处分，得认为不当且予以变更其等次，对于行政指挥监督权，似构成重大影响。况且对于一次记二大过办理专案考绩免职处分者，若得更为议决，究应依“公务人员考绩法”或“公务员惩戒法”执行？（三）为免考绩免职处分之滥用，俾公务员服公职权利，获得适当保障起见，公务人员考绩法第十七条业已规定，有复审、再复审，并得提起行政诉讼，均足救济。本院嗣函行政、考试两院，派员出席该法修正草案协调会议，沟通意见。
考试院参事黄雅榜之发言略称：
（一）先就行政学的立场而言：公务员有（1)法律责任（2)政法责任（3)社会责任（4)狭义的行政责任。此四种责任之各主管机关为何，不言而喻。（二）以目前公惩法修正草案而论：（1)宪法第八十三条所规定之考绩与保障二事项，环节相扣，而惩处为考绩与保障之重点，将惩处与之脱离，则考试院将无法完整的行使宪法第八十三条所赋予之各项职掌，对五院制会有所损害。（2)考试权表现在考绩法上者仅是消极性，其积极性在行政首长权。惟行政权在依法行政下讲求自由裁量、积极运作，若以司法权为最后救济，介入行政权之处分或运作，可能无法正确的体会其中之原由。司法权审查法律责任，但政治责任、社会责任，甚至行政责任，司法机关依法审判，这些责任很难发现。（三）我国宪法实施五权分立，不宜将国外的三权分立理论来解释我国宪法的运作，而五权分立之下，独立的人事权及宪法上考试院的真义是值得注意的。诚然。有权利即应有救济，惟救济不一定要由司法权行使，独立之人事权亦可。（四）五权分立每一权皆如生命之有机体，须自我调适。
行政院人事行政局副局长陈松柏发言略称：
民国七十四年修正公务员惩戒法时，可法院曾建议将专案考绩记二大过之免职处分，得声请审议以为救济。当时行政机关主管们认为公务员纪律难以维持，而依考绩法已有复审、再复审程序，为免冗长之救济程序，无法维持行政纪律及政府威信，因此，行政机关反对该修正条文。行宪前民国二十四年公布之公务员考绩奖惩条例即有免职规定，行宪后，宪法第八十三条明定考绩权属考试院。如公务员惩戒委员会审议者，不限于违法之免职处分，将严重影响政府机关首长之威信。在现行公务伦理欠缺、主管长官领导能力不彰等情形下，本问题应予慎重考虑。（详见公务员惩戒委员会声请解释附函及会议记录)
综上所述，本院两次草案：公务员“专案考绩受记大过二次免职处分”（第一次）或“免职处分”（第二次），得向公务员惩戒委员会声请审议。先后均遭考试院与行政院乃至监察院反对，出于考试院暨铨叙部、行政院暨各主管机关、以及出席协调会议代表等之一致意见。而今本件解释：公务员“关于足以改变公务员身分或对于公务员有重大影响之惩戒处分”，包括“免职处分”，得向公务员惩戒委员会“声明”、“审查”，比较前两次草案之范围，更加扩大多了，发生诸多问题，确实值得商榷，析论如下：
一我国公务员考绩奖惩制度之源流悠远，书经舜典：“三载考绩，三考，黜陟幽明，庶绩咸熙”。孔案国传：“考绩法明，众功皆广”。可知帝舜时代已行考绩奖惩。至周朝其制大行，周礼天官（冢宰）大宰：“岁终，则令百官府各正其治，受其会，听其致事，而诏王废置。三岁，则大计群吏之治而诛赏之”又，小宰：“以听官府之六计弊群吏之治”。由于大宰“掌邦治”，“以佐王治邦国”，后世称宰相、首相、总理，率副相小宰掌理全国各机关暨公务人员考绩，采用六种考计方法，以王者诏令分别实施废置诛赏。汉称“考功课吏法”，魏于尚书设“考功曹”，专司内外官吏考课黜陟，历代因之。唐制：尚书省（犹今内阁）考功掌内外文武官吏之考课，凡应考之官，具录当年功过行能，本司及本州长官对众读，议其优劣定为九等考第，然后送省。凡考课之法有四审二十七最，各据以为黜陟。自是以后，历代皆详订官吏考课法。以今视昔，我国以往公务员考绩奖惩，一向属于行政权范围。至于监察制度，约言之，周礼、春官：“御史：掌邦国、都鄙及万民之治令，以赞冢辛，…………凡收（考查也）从政者”。秦、汉均曰御吏大夫，后汉曰御吏台，始司弹劾官吏，隋、唐二朝之御史台，其属三院，分掌巡按郡县、察视刑狱、纠劾百诸事，宋、元因之，明、清改曰都察院，今称监察院，职司风宪，由来已久，蔚成我中华法系之特色。
二民国成立八十年来，依据国父五权宪法遗教，建立法律制度，中华民国宪法明文规定：行政、立法、司法、考试、监察五院分为国家最高行政、立法、司法、考试、监察机关。司法院“掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒。”考试院“掌理考试、任用、铨叙、考绩、级俸、升迁、保障、褒奖、抚恤、退休、养老等事项”。经立法院制定民事诉讼法、公务员惩戒法、公务人员考绩法等等法律，公布施行，间加修正，期与世宜，形成完备法律系统。大体而论，我国今日民生乐利、富庶繁荣，法制与有功焉，值得吾人体察及省思！
三本件解释“关于足以改变公务员身分或对于公务员有重大影响之惩戒处分”，依其文字解释，显然失之空泛抽象，而无客观标准，容易流于自我主观说法，争论不休。此因公务员惩戒法第九条规定：“公务员之惩戒处分如左：一、撤职。二、休职。三、降级。四、减俸。五、记过。六、申诫。”六种列举之惩戒处分，前三种均足以改变公务员身分，且与后三种更都对于公务员均有重大影响。不仅此也，同条第三项规定：“九职等或相当于九职等以下公务员之记过与申诫，得迳由主管长官行之。”而今本件解释认该公务员得向惩戒机关“声明”“审查”，显与法律明文抵触。
四本件解释“惩戒处分”包括“免职处分”，涵盖行政处分之撤、免职，则其发生问题有下：
（一）本院依据现行法规，历来解释惩戒处分非行政撤、免职处分，讵本件解释混为一谈，全相抵触，例如：
1 行政上撤职非公务员惩戒法上之惩戒处分（三十六年院解字第三六二一号）。
2 同一行为违反公务员服务法各条款者，在公务员惩戒法上，并无同时予以两种以上处分之根据。撤职非公务员惩戒法上之处分，已见院解字第三六二一号解释，与惩戒法上之处分不生轻重比较问题（三十六年院解字第三七四八号）。
3 主管长官将其所属职员免职，非公务员惩戒法上之惩戒处分（三十六年院解字第三七五六号）。
4 公务员久不到差，如果有关法规定明于一定期间停止任用，非公务员惩戒法上之处分，应由有任免权之机关以命令行之（三十七年院解字第四○一七号）。
（二）公务人员考绩法系宪法第八十三条规定考试院掌理考绩之一般法，全国各机关对所属人员之考绩，应本综核名实、信赏必罚之旨，作准确客观之考核。平时考核奖励分嘉奖、记功、记大功，惩处分申诫、记过、记大过；年终考绩不满六十分丁等免职，专业考绩一次记二大过者免职等等，均著明文。
本件解释引据宪法第七十七条规定司法院掌理公务员之惩戒，而以公务员受行政上之免职处分，得向司法惩戒机关声明审查。由于此解释既未宣告公务人员考绩法为违宪，而迳作影响全国各机关依法行使考绩权之解释，本院前两次公务员惩戒法修正案均遭有关行政、考试、监察院部反对，已如前述，此解释势将引发宪法第四十四条规定院与院间之权限争议。
（三）宪法第三十六条：“总统统率全国陆、海、空军”又第四十一条：“总统依法任免文武官员”，系属元首统帅权与任免官员权之规定，一般宪政国家皆然。我国陆海空军惩罚法，对于军官、士官、士兵，分别规定惩罚，其过犯种类：撤职、管训、降级、记过、申诫等。“上将之惩罚，由总统核定之”（第二十三条），“中将之惩罚权责之所属及程序，于施行细则中定之”（第二十四条）。陆海空军惩罚法施行细则第六条：“一、将级重要军职之撤职由总统核定，将级一般军职之撤职由参谋总长核定，……”。第七条：“一、各级指挥官，在战斗间所属次一级（组织阶层）以下军官，均有权核定撤职……”。第十条：“惩罚案件之处理，应依据惩罚权责由各级指挥官迳予裁定执行……”。寓有确保统帅权、维护军事指挥权及贯彻军令执行之意旨。
本院释字第二六二号解释：“监察院对军人提出弹劾案时，应移送公务员惩戒委员会审议，至军人之过犯，除上述弹劾案外，其惩罚仍依陆海军惩罚法行之”，系阐明除监察院弹劾案移送公务员惩戒委员会审议外，军人之惩罚依陆海空军惩罚法行之。而本件解释意旨，则凡军人惩罚案件之应受撤职，或足以改变其身分或对其有重大影响之应受降级等处分，均得向惩戒机关“声明”“审查”。此不仅与前解释相违，膨胀司法权，而且使得陆海空军惩罚法之立法旨意尽失，荡然无存，更何况抵触宪法规定总统之统帅权与任免官吏权！
第二惩戒法院体制部分
本件解释理由书：“司法机关掌理惩戒事项...... 。其组织，依宪法第八十二条及本院释字第一六二号解释意旨，当采法院体制，亦应由主管机关检讨修正之。”（注）旨在将公务员惩戒委员会改制称为惩戒法院。有鉴其攸关我国司法制度之兴废，而且改变宪政体制，兹事体大，意见列述如左：
一司法院大法官会议法十七条规定：大法官会议决议之解释文，附具解释理由书。所以，大法官之解释，列有解释文及解释理由书，此与各级法院之判决、行政法院之判决、公务员惩戒委员会之议决书，乃至行政机关之诉愿、再诉愿决定书，列有“主文”及“理由”（或增列“事实”栏）之文书格式相同。主文有判决力，发生法律效果，理由仅具说明性质而已，没有执行效力，实为司法机关之共识与传统。大法官之解释文及解释理由书，即大法官解释之主文及理由，本件大法官依法决议之解释文并无如解释理由书之文字，是以此段解释理由书不能发生法律执行效力，合先说明，藉正视听，而免误导。
二我国公务员惩戒制度，肇自考绩黜陟，而御史纠弹。自民国建元，大总统设平政院审理行政官吏违法与纠弹官吏案件，该院内设肃政厅，职司纠弹官吏。三年一月起，中央设文官高等惩戒委员会，中央与地方各官署分设文官普通惩戒委员会，二十年六月改制，中央设中央公务员惩戒委员会，地方公务员惩戒委员会则分设于各省及直辖市，嗣设国民政府政务官惩戒委员会。行宪后，三十七年七月改组成立公务员惩戒委员会，掌理全国公务员之惩戒案件，而将其馀撤销（详见司法院史实纪要第二册第一三六八页、一五○○─一页）。于二十年六月八日公布公务员惩戒法与公务员惩戒委员会组织法，至七十四年历经修正，施行迄今。本院于八十年八月三十一日提出司法院组织法修正草案，第七条：“司法院设各级法院、行政法院及公务员惩戒委员会，其组织均另以法律定之”，仍系原条文不修正，送请立法院审议之中。于此可观我国惩戒机关之沿革、名称及组织体制，勿可置疑。
三本件解释理由书所引宪法第八十二条及本院释字第一六二号解释，揆其文字，宪法第八十二条规定：“司法院及各级法院之组织，以法律定之”。本院释字第一六二号解释意旨：行政法院评事、公务员惩戒委员会委员，就行政诉讼或公务员惩戒案件，分别依据法律，独立行使审判或审议之职权，不受任何干涉，依宪法第七十七条、第八十条规定，均应认系宪法上所称之法官。关于前者，系司法机关之共同法源，本院已提出之司法院组织法修正草案第一条：“本法依宪法第八十二条制定之”。于第七条列入“公务员惩戒委员会”。本院为宪法机关行使宪法职权，而大法官依司法院大法官会议法行使职权，今多位大法官于解释理由书表示惩戒机关当采法院体制之意见，其可乎？其不可乎？关于后者，该解释乃诠释公务员惩戒委员会之委员系宪法上所称之法官，并不涉其组织，即与公务员惩戒委员会之改称为惩戒法院与否，完全没有直接必然因果关系。此与大法官系宪法上所称之法官，解释法令以大法官会议行之，情形相同。其实，中外古今机关之人员名称与组织体制，殊难执一以衡者，曷可纪极？
四放眼各国公务人员之惩戒制度，大体而论，有三权分立制度之轮廓可循，故有由行政权掌理者，如法、日；有由立法权掌理者，如英、美；有由司法权掌理者，如德、奥。
公务员之惩戒处分，一般不外大致分为免职、降职（级）、停职、调职、申诫、警告、记过等，各国有其处理程序，在法、日诸国通例，机关首长有任用权者有惩戒权，日本国家公务员法明定“惩戒处分由任命权者行”（第八四条第一款）。法国且设有人事管理协调会即惩戒委员会等申诉机关，仍归各部首长最后决定，仅得对其合法性向国务院上控而已，日本之内阁设人事院，为公务员不服惩戒处分之复审机关，由公平委员会审理定之。日本另制定自卫队法，规定军人惩戒等事项，均未专设司法惩戒机关。此外，在英美国家弹劾案审判权属于国会（上议院、参议院），判决有罪者予免职处分。而一般公务员之惩戒处分，分属于各机关首长，严重者报请各部长惩处，得向职员工会，联邦文官委员会等申诉，亦无惩戒机关。至于司法机关掌理公务员惩戒，德国自一九五三年（民国四十二年)专设联邦惩戒法院，分为设在联邦行政法院之联邦惩戒院为上级审，及设在各大都市之四十所联邦惩戒庭为初级审，有联邦检察官莅庭执行职务。其设立及办事细则由联邦内政部长定之。该部于一九六四年废止联邦惩戒院，在联邦行政法院内设惩戒庭。于一九六七年改制，惩戒庭改称联邦惩戒法院，王国分设审判庭。至一九六九年，联邦总理命令联邦行政法院由联邦内政部改为联邦司法部行使监督权，联邦惩戒法院因之改隶。凡此均散见于有关书籍论文，其详不赘。
我国五权宪法制度，公务员之惩戒与考绩，咸经法律明文规定，诸多堪与各国制度媲美者，而解释理由书表示改为法院体制，盖有向于德国惩戒法院。实则，民国初年，大总统设平政院即行政法院，院内设肃政厅；与德国内政部于行政法院内设惩戒法院，互相仿佛，而我国于民国三年早已扬弃此制，宪法明定司法院掌理公务员之惩戒，本院释字第八十六号解释阐示高等以下各法院应隶属于司法院，已自六十九年起实施审检分隶，以视德国惩戒法院由内政部改隶于司法部行使监督权为如何？
五本件解释理由书所表示之惩戒法院体制，由于法院不论民事、刑事、行政诉讼之当事人，分称原告与被告。因此行将引发宪政体制间题。
先就公务员惩戒言：宪法第九十条：监察院为国家最高监察机关，行使弹劾等权。又第九十七条：监察院对于中央及地方公务人员，认为有失职或违法情事，得提出弹劾案。监察法第二章弹劾权，其规定中如：弹劾案经向惩戒机关提出，应急速办理，并将办理结果迅即通知监察院转知原提案委员（第十六条）。惩戒机关对弹劾案逾三个月尚未结办者，监察院得质问之，经质问后并经调查确有故意拖延之事实者，得对惩戒机关主办人员迳加弹劾或纠举（第十七条）。如今，惩戒法院将监察院因弹劾案列为原告，载于文书。可以断言者，此与我国御史弹劾历史文化及民国制宪精神，均非有合。
次就公务人员考绩言：各机关长官及各主管长官对所属人员考绩，上级机关得复审，铨叙机关得再复审，均有法律明文。如今，受考绩人员得向惩戒法院“声明”“审查”，则公堂对簿，原告为受考绩人员，被告为全国各机关长官及各主管长官。由地方到中央，由基层机关上至总统，旁及各院部会首长，将因本机关或所属机关受考绩人员向惩戒法院“声明”“审查”而作被告。古人有训：“知人则哲”，考绩本难，人事是非纠缠兴讼由此起，其对国家未来影响如何！
注：本段解释理由书系经大法官会议审查会通过，故对其依法提出不同意见，业经大法官会议决议将其删除。
部分不同意见书：　　　　　　　　大法官杨与龄
解释文应增加左列之解释掌理惩戒事项之司法机关，应采法院审判体制，并就政务官之惩戒组织及程序另为规定。
增列之理由
中华民国宪法草案，系民国二十五年五月五日宣布，民国三十五年一月政府召开政治协商会议，商定宪草修改原则，其第四项规定“司法院即为国家最高法院，不兼管司法行政，由大法官若干人组织之。大法官由总统提名，经监察院同意任命之。各级法官，须超出于党派以外”。现行宪法依该原则于第七十七条规定：“司法院为国家最高司法机关，掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒”；第七十八条规定：“司法院解释宪法，并有统一解释法律及命令之权”，并于第八十二条规定：“司法院及各级法院之组织，以法律定之”。中华民国宪法增修条文第十三条第二项亦规定：“司法院大法官，除依宪法第七十八条之规定外，并组成宪法法庭，审理政党违宪之解散事项”。因此，司法院应为“国家最高法院”，须直接掌理民事、刑事、行政诉讼之审判、公务员之惩戒、宪法之解释、法律命令之统一解释及审理政党违宪之解散事项。现行法律规定，司法院之地位，相当于德、奥之宪法法院，虽直接掌理宪法之解释权、法律命令之统一解释权及政党违宪之审判，以显示其最高司法机关之性质。但将诉讼及惩戒之最高审判权，另设机关掌理，则与宪法原意未尽相符。且公务员惩戒权之行使，不采法院组织及审判体制，而设“公务员惩戒委员会”掌理，并采会议议决制度，与宪法第八十二条之明文规定，尤欠符合。为谋求改进，本院大法官乃于释字第一六二号解释，确认该会委员有法官身分；并于释字第二六二号解释认监察院对军人提出弹劾案时，应移送该会审议；再于本院释字第二四三号解释认依考绩法所为惩处处分，亦属惩戒处分性质，其足以变更公务员身分者，受处分人得向司法机关请求救济，相关法律，均应检讨修正。本案系有关机关依该解释研商相关法律之修正时，未能协议，再请本院补充解释。本解释既依宪法规定精神，认国家对公务员惩戒权之行使，须兼顾行政长官监督权之有效运作，并于解释文中不再使用“公务员惩戒委员会”名称。惟未于解释中释明“惩戒机关”之组织当采法院体制；又政务官之任用方法及工作性质，与具有法定资格始得任用之公务员不同，参考他国法制及我国行宪前旧制，其惩戒组织及程序，有另为规定（现行法仅对惩戒处分另设规定）之必要，自宜并予释明，以免争议，而求妥洽。惜均未获通过。对于宪法所定司法制度之建立，颇有影响。爰于赞成已通过之解释文外，依司法院大法官会议法施行细则第七条第一项提出部分不同意见书。
理由一部不同意见书：　　　　　大法官郑健才
本件系依公务员惩戒委员会声请，就本院释字第二四三号解释关于依有关考绩规定免职处分之司法救济，究应修正何种法律问题为补充解释，显然仅与惩戒程序事项有关，而不涉不利益于公务员之非惩戒处分如何救济之问题。本件解释文谨守“司法被动”原则，故不予涉及。乃本件忽于解释理由书内，自动提示及此，预留日后另一争端，未免有乖体制。爰就此部分提不同意见如下：
一关于惩戒机关之组织体制及不利益于公务员之非惩戒处分如何救济（例如因消极资格而免职，因机关裁撤而资遣，因试用成绩不及格而停止试用，因届龄而命令退休等），不但不在本件声请解释之范围，抑且不在本院释字第二四三号解释案内当事人声请解释之范围。前此亦无任何机关或人民曾就此二大问题，提出合法之解释声请。释宪机关之成员，纵有某种学理上之确信，认为“此等问题，非作某种程度之调整不可”，应祇有出于以个人身分经由学术公表机会，加以鼓吹之途。
二释字第二四三号解释，所谓考绩免职处分，是否包括非惩戒性质之考绩丁等而免职者在内，尚未澄清。是否包括考绩免职以外之其他非惩戒性质之“免职”在内，更无从悬揣。假定确有包括在内，则在本件解释理由书内，亦仅能针对“考绩丁等免职”或“考绩免职以外之非惩戒性质之免职”，为“仍得依释字第二四三号解释意旨依法提起诉讼”之明确说明。而非其他意涵不确定之文字，所能替代。
三非惩戒性质之免除现职处分，有以消极资格为其原因者，例如经最高法院判决有罪褫夺公权确定。此时将之免职，实系根据司法最终之裁判，是否仍须再经行政诉讼之司法救济程序，形成司法权之重复行使？仅此一端，亦足见本件解释理由书之有欠周延。
不同意见书：　　　　　　　　　　　　大法官李志鹏
本院释字第二九八号解释，有抵触宪法之嫌，本席碍难同意，爰依大法官会议法第十七条规定，提出不同意见书，兹述理由如左：
一本院释字第二四三号解释，系基于人民之声请，就法院确定裁判所适用之法令是否违宪所作之解释，已确定解释之客体为“中央或地方机关依公务员考绩法或相关法规之规定，对公务员所为之免职处分”。释字第二九八号解释，由政府机关声请解释，系释字第二四三号解释之补充解释，但却将解释之客体变更为：“足以改变公务员身分或对公务员有重大影响之惩戒处分”。诚然后解释变更前解释，非不得为之，但须以前解释违宪为前提。释字第二四三号解释无违宪之处，释字第二九八号解释将之变更，显属不当。何况何谓“足以改变身分”？何谓“有重大影响”？并无定论，言人人殊，徒增适用之困扰，令人不敢苟同，此其一。
二宪法第七十七条规定：司法院掌理行政诉讼之审判。行政诉讼法第一条规定：人民因中央或地方机关之违法处分，认为损害其权利，经诉愿后不服决定者，得向行政法院提起行政诉讼。所谓人民，参照司法院释字第一八七号、第二○一号及第二四三号等解释，已包括公务员在内。故公务员对于违法之惩戒处分，自得提起行政诉讼，请求救济，并得依行政诉讼法第二条及民法第一百八十六条规定附带请求损害赔偿，保障甚周详。释字第二九八号解释，许“受处分人得向掌理惩戒事项之司法机关声明不服，由惩戒机关就该处分是否违法或不当加以审查，以资救济”。显已抵触上开宪法及法律，令人不敢苟同，此其二。
三宪法第一百七十二条第二项规定：“法律与宪法有无抵触发生疑义时，由司法院解释之”。司法院如认为法律抵触宪法，自得指示法律应如何修正，以符宪法本旨。但修法必以有违宪之法律为前提。如法律不违宪，立法机关自得审度国家及社会之需要，兼顾民众之福祉，自行制定或修正法律，宪法第六十二条规定：“立法院为国家最高立法机关，代表全国人民行使立法权”即系此意。释字第二九八号解释未曾释示何条法律抵触何条宪法，即称：“有关法律，应依上述意旨修正之”。何谓“有关法律”？意指程序法抑实体法？应修甲条或乙条？晦暗不明，有欠肯定明确，令人费解。本号解释已逾越解释“法律与宪法有无抵触”之范围，令人难以苟同，此其三。
四受免职处分之公务员得提起行政诉讼，释字第二四三号解释文，陈述甚明。此号解释实肇因于“免职处分直接影响公务员宪法（第十八条）所保障之服公职权利”，故认“公务员自得行使宪法第十六条诉愿及诉讼之权”。宪法保障之公务员基本权利，应永久存在。释字第二九八号解释称：“许受免职处分之公务员提起行政诉讼，系指受处分人于有关公务员惩戒及考绩法律修正前，得请求司法救济而言”，前后予盾，显已剥夺公务员在惩戒及考续法修正后，提起行政诉讼之权，此项诉讼权利既为宪法第十六条所保障，故释字第二九八号解释，令人难以苟同，此其四。
综上所陈，可见释字第二九八号解释，事实上已完全变更释字第二四三号解释，损及行政诉讼之完整性，逾越释宪者应谨守之权限，并剥夺公务员宪法所保障提起行政诉讼请求救济之权利，令人深感遗憾，本席碍难同意。为此特依法提出不同意见书。

司法院释字第298号解释

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