司法院释字第360号解释

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司法院释字第360号解释
制定机关：中华民国司法院大法官
1994年7月29日

司法院释字第361号解释

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解释字号

释字第 360 号

解释日期

民国 83年7月29日

解释争点

土地登记代理人管理办法就请领证书资格之限制规定违宪？

资料来源

司法院公报第 36 卷 10 期 1-6 页总统府公报第 5927 号 5-11 页

解释文

　　土地法第三十七条之一第二项系依宪法第八十六条第二款而制定，与宪法并无抵触，业经本院释字第三五二号解释释示在案。内政部于中华民国七十九年六月二十九日发布之土地登记专业代理人管理办法，则系依据上开法条第四项授权订定，其第四条：“合于左列资格之一者，得请领专业代理人证书：一、经专业代理人考试或检核及格者。二、领有直辖市、县（市）政府核发土地代书人登记合格证明者。三、领有直辖市、县（市）政府核发代理他人申办土地登记案件专业人员登记卡者”之规定，并未逾越法律授权范围，与宪法亦无抵触。

理由书

　　依宪法第二十三条之规定，国家对于人民之自由及权利有所限制，固应以法律定之。惟法律对于有关人民权利义务之事项，不能钜细靡遗，一律加以规定，其属于细节性、技术性者，法律自得授权主管机关以命令定之，俾便法律之实施。行政机关基于此种授权发布之命令，其内容未逾越授权范围，并符合授权之目的者，自为宪法之所许。
　　土地法第三十七条之一第二项规定：“土地登记专业代理人，应经土地登记专业代理人考试或检核及格。但在本法修正施行前，已从事土地登记专业代理业务，并曾领有政府发给土地代书人登记合格证明或代理他人申办土地登记案件专业人员登记卡者，得继续执业，未领有土地代书人登记合格证明或登记卡者，得继续执业五年”，系依宪法第八十六条第二款而制定，与宪法并无抵触，业经本院释字第三五二号解释释示在案。内政部于中华民国七十九年六月二十九日发布之土地登记专业代理人管理办法，则系依据上开法条第四项授权订定，其第四条：“合于左列资格之一者，得请领专业代理人证书：一、经专业代理人考试或检核及格者。二、领有直辖市、县（市）政府核发土地代书人登记合格证明者。三、领有直辖市、县（市）政府核发代理他人申办土地登记案件专业人员登记卡者”之规定，并未逾越法律授权范围，与宪法亦无抵触。

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抄梁０璋声请书
受文者：司法院
声请事项：
为声请人受行政法院八十二年度判字第一○一四号终局判决维持内政部适用土地法第三十七条之一授权订定之土地登记专业代理人管理办法第四条之规定，就声请人持凭国民身分证、户籍誊本及台湾省桃园县人民团体职员当选证明书各乙份，请求核发土地登记专业代理人证书一事所为驳回处分之结果，违反宪法第十五条、第二十三条、第一百五十二条及第一百七十二条规定，侵害声请人受宪法保障之工作权，兹依司法院大法官会议法第四条第一项第二款规定，声请解释土地登记专业代理人管理办法第四条抵触宪法。
说明：
一、声请释宪之理由及所引用之宪法条文：
按人民之工作权，为宪法第十五条所保障，而同法第二十三条复规定：“以上各条列举之自由权利，除为防止防碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”足见对宪法所保障之各项权利之限制，应以法律为之，且其立法旨意应受宪法第二十三条之拘束。前揭土地登记专业代理人管理办法系内政部依土地法第三十七条之一第四项之授权而订定，属行政命令之位阶，自不能逾越法律授权范围之外，限制人民受宪法保障之权利；惟查该办法第四条就请领专业代理人证书之限制，已逾越土地法第三十七条之一之授权，显与宪法第十五条、第二十三条、第一百五十二条及第一百七十二条之规定抵触。
二、疑义之性质与经过
声请人为土地登记专业代理人，以代理他人声请土地登记为业。依民国七十八年十二月二十九日修正前之土地法规定，土地登记专业代理人不须任何执照或证书，即可从事该项工作，然七十八年修正后之土地法却规定土地登记专业代理人必须领有中央主管机关核发之专业代理人证书始准执业土地登记工作。声请人爰于八十一年三月十八日依土地登记专业代理人管理办法第四条第一项第二款“领有直辖市、县（市）政府核发土地代书人登记合格证明者，得请领专业代理人证书。”之规定，检附：
1 桃园县政府于民国七十七年核发之“台湾省桃园县人民团体职员当选证明书”，以证明声请人担任桃园县土地登记专业代理人职业工会第一届常务理事之职务。
2 桃园县警察局八德乡户政事务所核发之“户籍誊本”，该户籍誊本上职业栏载明声请人之职业系土地代书。
向内政部申请核发“土地登记专业代理人证书”，经内政部以声请人检附之资格证明与规定不符为由，迳予驳回。声请人不服，依法提起诉愿、再诉愿及行政诉讼，经行政法院以“八十二年度判字第一○一四号”判决维持内政部、行政院所为之诉愿及再诉愿决定，认为声请人检附之“台湾省桃园县人民团体职员当选证明书”与“户籍誊本”，与土地登记专业代理人管理办法第四条所定法定资格证明文件不符，桃园县警察局八德乡户政事务所核发之“户籍誊本”职业栏上虽记载声请人之职业为土地代书，然该记载仅具参考性质，尚无从据以认定为桃园县政府核发之土地代书人登记合格证明；至于声请人在土地法修正前，确已实际从事土地登记专业代理人业务乙节，纵令属实，然与声请人究否领有政府发给土地代书人登记合格证明或代理他人申办土地登记案件专案人员登记卡，不能为相当之证明，从而驳回声请人所提起之行政诉讼。
三、声请人之立场与见解：
查内政部据以驳回声请人请求之土地登记专案代理人管理办法，无论从其位阶或从其所由订定之授权依据，即土地法第三十七条之一之立法意旨而观，均不足为限制人民工作权之依据，其抵触宪法第十五条、第二十三条、第一百五十二条及第一百七十二条之情，昭彰甚明。兹阐明该办法第四条，侵害声请人所享宪法上权利之理由如下：
（一）民国七十八年修正土地法第三十七条之一第二项规定“土地登记专业代理人应经土地登记专业代理人考试或检核及格。但在本法修正施行前，已从事土地登记专业代理业务，并曾领有政府发给土地代书人登记合格证明或代理他人申请土地登记案件专业人员登记卡者，得继续执业，未领有土地代书人登记合格证明或登记卡者，得继续执业五年。”准此，中央主管机关内政部依同法条第四项之授权，订定土地登记专业代理人管理办法时，即于第四条规定：“合于左列资格之一者，得请领专业代理人证明：
1 经专业代理人考试或检核及格者。
2 领有直辖市、县（市）政府核发土地代书人登记合格证明者。
3 领有直辖市、县（市）政府核发代理他人申办土槷登记案件专业人员登记卡者。”
此举对原以土地登记专业代理人为业之人而言，无异剥夺其原有之工作权。按宪法第二十三条明定人民工作权之限制，应以法律为之，则内政部以行政命令位阶之“土地登记专业代理人管理办法”限制人民从事土地代书人职业，自与宪法第二十三条之规定有所抵触。
（二）前揭土地法第三十七条之一第二项但书明载“在本法修正前已从事土地登记专业代理业务，并曾领有政府发给土地代书人登记合格证明者，得继续执业。”换言之，凡具备曾领有政府发给土地代书人登记合格证明之要件者，即可继续执业，以保障修法前已实际从事该行业之人之工作权。然而内政部在订定土地登记专业代理人管理办法时，竟忽略上述良法美意，规定凡土地代书人均须领有专业代理人证书始可执业，而专业代理人证书之请领又须符合该办法第四条之规定，对母法所谓“政府发给土地代书人登记合格证明”之文义横加严格解释，显已逾越母法授权范围，严重违背宪法保障人民工作权之宗旨。
（三）查工会法第六条规定：“同一区域之同一职业工人，人数在三十人以上时，应依法组织职业工会。”同法第八条规定：“凡同一区域之职业工人，以设立一个工会为限。”又动员戡乱时期人民团体法第三十五条规定：“职业团体系由同一职业之从业人员组成之团体。”同法第三十七条亦规定：“职业团体以其组织区域内从事各该行职业者为会员。”足证无论是工会法或人民团体法对同一区域同一职业所组工会之会员资格，均有严格规定，非该职业之人依法无加入为会员之可能。本件声请人所持桃园县政府核发之“台湾省桃园县人民团体职员当选证明书”，既系桃园县内从事土地代书人所组之职业工会，依法凡未具同一职业之人并不得加入为会员，而声请人不仅加入该职业工会为会员，更且被选为该职业工会常务理事，负责处理该工会日常事务。声请人既为土地代书人职业工会会员，其会员资格及所担任之工会职务又经桃园县政府认定无误而出具证明，参照土地法第三十七条之一第二项但书之立法精神，自属有权继续执业，讵内政部不承认是项登记合格证明，显有违背经验法则与论理法则之违误。矧行政机关对各类专门职业人士凡因法令嗣后变更，造成现已实际从事该项职业之人资格不符，而被限制继续执业之境况，均采有权宜系障措施，以使法令变更前已参加相关职业工会并取得会员资格者，得继续执业不受法令变动影响，俾纳护人民之工作权，此有行政院卫生署颁订之“国术损伤接骨技术员管理办理”第四条规定：“‥‥‥于民国五十六年六月二日前取得台湾省国术会会员证经查证属实者，均得依本办法之规定，向行政院卫生署申请登记‥‥‥”以及“齿模制造技术员管理办法”第四条规定：“民国六十一年十月一日前取得台湾省镶牙齿模承造业职业工会职合会或台北市镶牙齿模承造业职业工会会员证经查证属实者，得依本办法之规定向行政院卫生署申请登记‥‥‥”足资凭证。益证争土地登记专业代理人管理办法确有违背宪法，不当限制人民工作权之处。
（四）次观户籍法第一条明定“中华民国人民户籍之登记依本法之规定。”第三十二条规定“十五岁以上就业者，应为行业及职业之登记。”第五十五条规定“行业、职业或教育程度登记，以本人或户长为申请人。”同法第六十二条及第六十三条则定有不于法定期间内办理登记或为不实申请之处罚。此外，而户籍法施行细则第二十条亦有行业及职业之定义。足证人民有据实填报户籍资料之义务与责任，而警察机关所属户政事务所核发之“户籍誊本”性质上为“公文书”，非仅具参考性质。从而声请人以户籍誊本上职业栏记载为土地代书，做为经政府合法登记资格证明，确有法理依据；行政机关任意歪曲解释户籍誊本涵义，以致人民之工作权遭受剥夺，自有违背宪法之规定。
四、有关机关处理本案之主要文件：
（一）内政部八十一年四月二十四日台八一内地字第八一七六二九三号函所为驳回处分影本（附件一）。
（二）内政部八十一年七月二十三日台八一内诉字第八一○二九七二号诉愿决定书影本（附件二）。
（三）行政院八十二年二月三日台八十二诉字第○二八一○号再诉愿决定书影本（附件三）。
（四）行政法院八十二年五月二十六日八十二年度判字第一○一四号判决影本（附件四）。
（五）台湾省桃园县人民团体职员当选证明书影本（附件五)。
（六）户籍誊本影本（附件六）。
（七）行政后卫生署令颁“国术损伤接骨技术员管理办法”影本。
（八）行政院卫生署令颁“齿模制造技术员管理办法”影本。
五、声请解释之目的：
土地法七十八年修正时，既已明文规定原来从事土地代书行业之人，得继续执业，以适应宪法所定保障人民工作权之旨意，如今内政部却藉土地登记专业代理人管理办法第四条之规定，造成声请人无法享有宪法之保护，该办法过苛认定资格证明之依据既与宪法相抵触，自难令声请人甘服，而应予以废止，以维声请人权益。
此致
司法院
声请人：梁０璋
代理人：王富茂律师
中华民国八十二年七月三十日
附件四：行政法院判决八十二年度判字第一○一四○号
原告梁０璋
被告内政部
右当事人间因有关考铨事务事件，原告不服行政院中华民国八十二年二月三日台八十二诉字第二八一○号再诉愿决定，提起行政诉讼，本判决如左：
主文
原告之诉驳回。
事实
缘原告于民国八十一年三月十八日待凭户籍誊本及台湾省桃园县人民团体职员当选证明书影本各乙份，向被告机关申请发给土地登记专业代理人证书，经被告机关所属地政司审认，原告所持之该人民团体职员当选证明书虽记载有：桃园县土地登记专业代理人职业工会第一届常务理事之职务，惟与土地登记专业代理人管理办法第四条规定之资格证明文件不符，乃以八十一年三月二十五日台内地字第八六六四一三号函通知原告于文到十五日内补附“代理他人申办土地登记案件专业人员登记卡”正本，旋原告于八十一年四月一日检附户籍誊本一份，誊本上职业栏载有“土地代书”字样，并请求准予核发证书，因被告机关认其所检附之证明文件与上开办法第四条规定仍不符合，乃以八十一年四月二十四日台内地字第八一七六二九三号函予以核驳，原告不服，循序提起诉愿、再诉愿，均遭决定驳回，乃提起行政诉讼。兹摘叙两造诉辩意旨如次：原告起诉意旨略谓：一、土地登记专业代理人管理办法之法源依据为土地法第三十七条之一。按土地法第三十七条之一规定：“土地登记之声请，得出具委托书，委托代理人为之。土地登记专业代理人，应经土地登记专业代理人考试或检核及格。但在本法修正施行前，已从事土地登记专业代理业务，并曾领有政府发给土地代书人登记合格证明或代理他人申请土地登记案件专业人员登记卡者，得继续执业；未领有土地代书人登记合格证明或登记卡者，得继续执业五年。非土地登记专业代理人擅自以代理声请土地登记为业者，其代理声请土地登记之件，登记机关应不予受理。土地登记专业代理人管理办理，由中央地政机关定之。”在上述条文但书中已充分说明，即在土地法修正公布（七十八年十二月二十九日）前，领有土地代书人登记合格证明或代理他人申办土地登记案件专业人员登记卡者，得继续执业。二、就原告所检附之户籍誊本而言：被告机关曾向桃园县警察局八德乡户政事务所查证，其结果证实该职业栏上记载之“土地代书”等字并无虚假，是原告所拥有土地代书人之合格身分应不容置疑。然再以原告所检附之台湾省桃园县人民团体职员当选证明书而言；政府机关在对劳工筹组工会时，有关劳工职业之资格均须依工会法规定，因此对劳工职业之资格认定亦为严格，苟原若若不具备土地代书人之资格，桃园县政府岂准原告等人筹组工会，足见桃园县政府所核发有记载原告曾当选桃园县土地登记专业代理人职业工会第一届常务理事之台湾省桃园县人民团体职员当选证明书，应具有公信力。三、宪法第十五条规定：“人民之生存权、工作权及财产权，应予保障。”及第二十二条规定：“凡人民之其他自由及权利，不妨害社会秩序公共利益者，均受宪法保障。”现就领有“代理他人申办土地登记案件专业人员登记卡”之申请者来谈，该登记卡是政府于七十年间起发给，其当时主要之目的，是为让领有者得继续执业五年，因此在该登记卡之备注栏上特别注明：“本登记卡有效期间自发给之日起至民国七十四年六月三十日止逾期作废”等字。但因土地法修正条文，使得领有者得以继续执业。由此不难发现为何领有作废之登记卡者得能申请继续执业，这就是法律不溯既往之原则；原告领有政府发给土地代书人登记合格证明之文件，且在土地法修正施行前，确已从事土地登记专业代理业务，这与土地登记专业代理人管理办法第四条第二项之规定得继续执业，并无有违。四、综上所陈理由，本案所为原处分及诉愿、再诉愿决定之认事用法，显有违误。为此状请钧院明鉴，赐判均予撤销等语。被告机关答辩意旨略谓：按“合于左列资格之一者，得请领专业代理人证书：一、专业代理人考试或检核及格者。二、领有直辖市或县（市）政府核发土地代书人登记合格证明者。三、领有直辖市或县（市）政府核发代理他人申办土地登记案件专业人员登记卡者”。为土地登记专业代理人管理办法第四条所明定。查本件原告向本部申请土地登记专业代理人证书，所检送之证件有二，一为桃园县警察局八德乡户政事务所核发之户籍誊本，于职业栏上记载其职业为土地代书：二为台湾省桃园县人民团体职员当选证明书影本，记载原告曾当选桃园县土地登记专业代理人职业公会第一届常务理事之职务。该等文件显与首揭规定不合，况经本部向桃园县警察局八德乡户政事务所查证结果，据称该职业栏上记载仅具参证性质，仍需检具确切身分证明文件之证其实。综上所述，本件原告之诉为无理由，爰敬请鉴核赐予判决驳回原告之诉等语。
理由
按“合于左列资格之一者，得请领专业代理人证书：
一、专业代理人考试或检核及格者。二、领有直辖市或县（市）政府核发土地代书人登记合格证明者。三、领有直辖市或县（市）政府核发代理他人申办土地登记案件专业人员登记卡者。”为行为时土地登记专业代理人管理办法第四条所明定。查本件原告于八十一年三月十八日持凭户籍誊本及台湾省桃园县人民团体职员当选证明书影本，向被告机关申请发给土地登记专业代理人证书，为原告所不否认，并有上开证件附原处分卷可稽。嗣经被告机关审查结果，以原告所检附之证件与法定资格证明文件不符为由，予以核驳，揆诸首揭法条规定，洵无违误。而一再诉愿决定递予维持，亦均无不合。原告虽诉称：其所检附之台湾省桃园县人民团体职员当选证明书可证明具有桃园县土地登记专业代理人职业工会第一届业务理事之职务，间接证明其具有土地登记专业代理人之身分；又户政机关核发之户籍誊本之职业栏明载其职业是土地代书，其已具有土地代书人之身分，应予核发证书；且其于土地法修正前确已从事土地登记专业代理业务，并曾领有土地代书人登记合格证明（如户籍誊本等文件），因此得继续执业，与土地法第三十七条之一及土地登记专业代理人管理办法第四条规定并无不合，应核发土地登记专业代理人证书等语。
惟查土地登记专业代理人管理办法，系被告机关依土地法第三十七条之一之授权以订定，经核上该办法之规定事项，并未逾越授权范围，自得据以适用。而上开办法第四条既明定“合于左列资格之一者，得请领专业代理人证书：一、专业代理人考试或检核及格者；二、领有直辖市或县（市）政府核发土地代书人登记合格证明者；三、领有直辖市或县（市）政府核发代理他人申办土地登记案件专业人员登记卡者”。则原告于八十一年三月十八日向被告机关申请发给土地登记专业代理人证书时，所检附之桃园县警察局八德乡户政事务所核发之户籍誊本（职业栏上记载其职业为土地代书），以及台湾省桃园县人民团体职员当选证明书影本（记载其曾当选桃园县土地登记专业代理人职业工会第一届常务理事之职务）等证件，自与上该规定之证明文件不符。虽桃园县警察局八德乡户政事务所核发之户籍誊本职业栏记载其职业为土地代书，然上该记载仅具参考性质，尚无从据以认定原告已确具上该办法第四条所规定之资格。至原告主张其于土地法修正施行，前确已从事土地登记专业代理业务乙节，即令属实，然原告对究否领有政府发给土地代书人登记合格证明或代理他人申办土地登记案件专业人员登记卡，不能为相当之证明，仍不符前开办法第四条以及土地法第三十七条之一等规定。从而被告机关所为核驳之处分，并无不合。原告起诉意旨，难谓有理由，应予驳回。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判决如主文。
中华民国八十二年五月二十五日
（本声请书其馀附件略）