司法院释字第423号解释

←

释字第422号

释字第423号
制定机关：中华民国司法院大法官

释字第424号

→

姊妹计划: 数据项

解释字号

释字第 423 号

解释日期

民国 86年3月21日

解释争点

交通工具污染罚锾标准之裁罚标准及逾期倍罚规定违宪？

资料来源

司法院公报第 39 卷 4 期 17-31 页总统府公报第 6155 号 26-45 页

解释文

　　行政机关行使公权力，就特定具体之公法事件所为对外发生法律上效果之单方行政行为，皆属行政处分，不因其用语、形式以及是否有后续行为或记载不得声明不服之文字而有异。若行政机关以通知书名义制作，直接影响人民权利义务关系，且实际上已对外发生效力者，如以仍有后续处分行为，或载有不得提起诉愿，而视其为非行政处分，自与宪法保障人民诉愿及诉讼权利之意旨不符。行政法院四十八年判字第九六号判例仅系就诉愿法及行政诉讼法相关规定，所为之诠释，与宪法尚无抵触。
　　空气污染防制法第二十三条第一项规定：“交通工具排放空气污染物，应符合排放标准。”同法第四十三条第一项对违反前开规定者，明定其处罚之方式与罚锾之额度；同条第三项并授权中央主管机关订定罚锾标准。交通工具排放空气污染物罚锾标准第五条，仅以当事人接到违规举发通知书后之“到案时间及到案与否”，为设定裁决罚锾数额下限之唯一准据，并非根据受处罚之违规事实情节，依立法目的所为之合理标准。纵其罚锾之上限并未逾越法律明定得裁罚之额度，然以到案之时间为标准，提高罚锾下限之额度，与母法授权之目的未尽相符，且损及法律授权主管机关裁量权之行使。又以秩序罚罚锾数额倍增之形式而科罚，纵有促使相对人自动缴纳罚锾、避免将来强制执行困扰之考量，惟母法既无规定复未授权，上开标准创设相对人于接到违规通知书起十日内到案接受裁罚及逾期倍增之规定，与法律保留原则亦属有违，其与本解释意旨不符部分，应自本解释公布之日起，至迟于届满六个月时失其效力。

理由书

　　我国现行行政诉讼制度以撤销诉讼为主，得提起撤销诉讼之事项则采概括条款之立法形式，凡人民对于行政处分认为违法或不当致损害其权利或利益者，均得依法提起诉愿或行政诉讼。所谓行政处分系指行政机关行使公权力，就特定具体之公法事件所为对外发生法律上效果之单方行为，不因其用语、形式以及是否有后续行为或记载不得声明不服之文字而有异。若行政机关以通知书名义制作，直接影响人民权利义务关系，且实际上已对外发生效力者，诸如载明应缴违规罚款数额、缴纳方式、逾期倍数增加之字样，倘以仍有后续处分行为或载有不得提起诉愿，而视其为非行政处分，自与宪法保障人民诉愿及诉讼权利之意旨不符。遇有行政机关依据法律制发此类通知书，相对人亦无异议而接受处罚时，犹不认其为行政处分性质，于法理尤属有悖。行政法院四十八年判字第九六号判例：“诉愿法第一条所称官署之处分，损害人民之权利或利益者，限于现已存在之处分，有直接损害人民权利或利益之情形者，始足当之。如恐将来有损害其权利或利益之行政处分发生，遽提起诉愿，预行请求行政救济，则非法之所许。仅系就诉愿法及行政诉讼法相关规定，所为之诠释，与宪法尚无抵触。
　　空气污染防制法第二十三条第一项规定：“交通工具排放空气污染物，应符合排放标准。”同法第四十三条第一项对违反前开规定者，明定其处罚之方式与罚锾之额度；同条第三项并授权中央主管机关订定罚锾标准。法律既明定罚锾之额度，又授权行政机关于该范围内订定裁罚标准，其目的当非仅止于单纯的法适用功能，而系尊重行政机关专业上判断之正确性与合理性，就交通工具排放空气污染物不符排放标准者，视违规情节，依客观、合理之认定，订定合目的性之裁罚标准，并可避免于个案裁决时因恣意而产生不公平之结果。主管机关于中华民国八十二年二月十五日修正发布之交通工具排放空气污染物罚锾标准第五条，仅以当事人接到违规举发通知书后之“到案时间及到案与否”，为设定裁决罚锾数额下限之唯一准据，并非根据受处罚之违规事实情节，依立法目的所为之合理标准。纵其罚锾之上限并未逾越法律明定得裁罚之额度，然以到案之时间为标准，提高罚锾下限之额度，与母法授权之目的未尽相符，且损及法律授权主管机关裁量权之行使。又以秩序罚罚锾数额倍增之形式而科罚，纵有促使相对人自动缴纳罚锾、避免将来强制执行困扰之考量，惟母法既无规定复未授权，上开标准创设相对人于接到违规通知书起十日内到案接受裁罚及逾期倍增之规定，与法律保留原则亦属有违，其与本解释意旨不符部分，应自本解释公布之日起，至迟于届满六个月时失其效力。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　大法官会议主席施启扬
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　大法官翁岳生
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　刘铁铮
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　吴庚
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　王和雄
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　王泽鉴
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　林永谋
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　施文森
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　城仲模
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　孙森炎
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　陈计男
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　曾华松
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　董翔飞
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　杨慧英
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　戴东雄
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　苏俊雄

意见书

协同意见书及部分不同意见书　　　（大法官：孙森焱)
协同意见书：
本解释文第一段说明行政处分之实质上意义，不因形式上称谓如何而有异。其末则称行政法院四十八年判字第九六号判例仅就诉愿法及行政诉讼法相关规定而为诠释，与宪法尚无抵触。按行政法院判例对于行政处分意义之诠释，非自今日始。民国五十九年十二月二十三日诉愿法虽增订第二条，就行政处分之意义有所规定，惟行政法院先后作成之判例，就此已有述及，其内容与条文之规定相互呼应，尚无窒碍难行之处。至于诉愿法修正草案第三条拟扩张行政处分之范围及于“中央或地方机关就公法上具体事件所为之决定或其他公权力措施”，其相对人为可得确定者，或有关公物之设定等事项，则须俟修正公布后方发生效力。除现行诉愿法第二条关于行政处分之规定有抵触宪法之情形外，不得以修正草案所拟条文指判例意旨为违宪，不待赘言。兹述其理由如次：
一现行诉愿法第二条规定于增订前，行政法院判例对于行政处分已有明确之定义
现行诉愿法第二条第一项规定：“本法所称行政处分谓中央或地方机关基于职权，就特定之具体事件所为发生公法上效果之单方行政行为。”此项规定增订前，行政法院所著判例对于行政处分作成之定义，系依第一条之规定：“人民因中央或地方官署之违法或不当处分，致损害其权利或利益者，得提起诉愿”引申，故须中央或地方官署所为“违法”或“不当”之处分，致“权利”或“利益”受损害之人民，始得对之提起诉愿。惟行政法院四十七年裁字第三九号判例谓：“提起诉愿或行政诉讼，仅得对于中央或地方官署之行政处分为之。所谓官署，乃就一定之事务有决定并表示国家意思于外部之权限之国家机关。所谓行政处分，则指发生公法上效果之官署单方行政行为而言。凡属官署，对外必有得行处分之权能。”对于行政处分之意义已有较明晰之叙述。四十九年判字第九 ○号判例则谓：“所谓行政处分系指官署对人民所为之单方行政行为而发生具体的法律上效果者而言。”于此表达“具体”之意义，当系指于特定之具体案件发生法律上效果而言。五十年判字第四三号判例云“所谓处分系指中央或地方官署就具体事件单方所为之公法的行为而言。应以能发生一定之公法上效果为其要件。”此项说明与现行诉愿法第二条第一项规定殆无不同。又五十三年判字第一一九号判例意旨略称：“非本于行政权就特定事件对原告为何种具体之处置，自不得认为行政处分。”并谓处分有积极之行政处分及消极之行政处分。五十二年判字第一七三号判例亦认为对于消极的行政处分得提起诉愿。另有五十六年判字第九七号等判例亦同此意旨。综上以观，现行诉愿法第二条第一项规定行政处分之意义，与判例诠释者，若合符节。本件解释文开宗明义曰：“行政机关行使公权力，就特定具体之公法事件所为对外发生法律上效果之单方行政行为，皆属行政处分”，亦在阐释现行诉愿法第二条第一项规定行政处分之意义。
二是否属于行政处分依实质要件认定之
行政法院二十六年判字第五四号判例谓：“行政官署之处分书在现行法令原无一定形式之限制。”延至四十六年判字第六六号判例仍谓：“处分书在现行法令，原无一定形式之限制，凡文书足以表示处分之意思者，即属处分书。”五十二年判字第一七三号判例谓：“此项通知，实质上即属驳回原告登记之声请，应属消极的行政处分。”以上均系说明应就行政行为之实质，审认行政处分之存在，不因其用语，名称或记载形式而有异。是行政法院判例初未坚称以文书之形式要件为审认行政处分之依据。
三行政法院四十八年判字第九六号判例并未限缩行政处分之法定意义
行政法院四十八年判字第九六号判例谓行政处分“限于现已存在之处分，有直接损害人民权利或利益之情形者，始足当之。”系专指诉愿法第一条所称官署之处分，损害人民之权利或利益之情形而言，特别说明“如恐将来有损害其权利或利益之行政处分发生，遽提起诉愿，预行请求行政救济，则非法之所许。”本件解释文亦谓“凡行政机关行使公权力，就特定具体之公法事件所为对外发生法律效果之单方行政行为皆属行俘处分”，并未扩张行政处分之意义及于将来有损害人民权利或利益之虞者亦属之。可见判例意旨并未将诉愿法第二条所定行政处分之意义为限缩解释。按判例系法院就具体诉讼事件涉及之法律问题释示实务上见解，四十八年判字第九六号判例就行政处分之特定要件表示行政法院所持见解，对于诉讼未涉及之其他要件并非概予摒弃不采。判例构成之法律体系，系由整体多数之判例逐一建构而成。前后判例如见解矛盾，系发生变更判例问题，并不当然发生违背宪法之争议。何况本件判例亦无此类矛盾情形，本解释文认上开九六号判例与宪法尚无抵触，自值赞同。
部分不同意见书：
一本解释文第一段中间谓：“若行政机关以通知书名义制作，直接影响人民权利义务关系，且实际上已对外发生效力者，如以仍有后续处分行为，或载有不得提起诉愿，而视其为非行政处分，自与宪法保障人民诉愿及诉讼权利之意旨不符。”遽观之，依上开协同意见所述，似无不合。
惟深思之，其中存有蹊跷，亟待澄清：
（一）依引发本件解释之事实以观，解释文所谓行政机关之通知书系指台北市政府环境保护局（简称台北市环保局）认声请人违反空气污染防制法第二十三条第一项规定，告知举发之事实。其中载明：“接到本通知单后十日内到案接受裁决处罚（逾期加重处分）。”注意事项复表明“本通知书不得作为诉愿之依据。”被举发人“逾期不到案者迳行裁决。”在在说明此项通知书仅告知声请人届期应到案接受裁决，其性质属于观念通知。台北市环保局嗣后所为之裁决，发生处罚（或不罚）之法律效果者，始属行政处分。
（二）本件解释文所以认为上开通知书具有行政处分之性质，无非以该文书载明应缴违规罚款数额、缴纳方式、逾期倍数增加之字样为论据。惟查通知单系记载（以机器脚踏车为例）排放空气污染物超过排放标准者，罚锾上限为新台币（下同）陆仟元，下限壹仟伍佰元。违规人到案接受裁决之日期在通知书送达之日起十日内者，依下限罚锾处罚。逾十日未满三十日者，依下限罚锾两倍处罚。逾三十日者，依上限处罚。并载明邮政划拨帐号，以供缴纳罚锾之用。既载明“到案接受裁决”，即系表示应缴罚锾须俟裁决而后确定。纵违规人于通知书送达之日起十日内，自行按罚锾之下限缴纳，主管机关仍须开立处分书，始属完成法定程序，不因违规人是否到案而有异。缴纳方式采用邮政划拨，乃所以谋违规人与裁罚机关两便。为此，主管机关尚须制作处分书送达，以符程序，尤足证明主管机关之裁决始属行政处分。焉有因采便民措施之故，通知书之性质一变而为行政处分之理？
（三）通知书告知逾一定期间到案接受裁决者，将受倍增罚锾，系促使违规人如期接受裁决，非谓所课罚锾金额业已裁决确定。故受通知人如认举发不实，当然得据理力争。台北市环保局受理人民就通知书提起异议而有理由之情形，殆裁决不予处分；无理由者，自收到异议之日起停止到案期间之进行，俟告知处理异议情形后继续计算。在裁决以前，应就异议是否有理为调查等情，业经行政院环境保护署（简称环保署）函复在案。多数通过之解释文谓若视通知书为非行政处分，自属违宪。解释理由书则云该通知书如载明应缴违规罚款数额、缴纳方式、逾期倍数增加之字样，则视其为非行政处分，即与宪法保障人民诉愿及诉讼权利之意旨有违云云，对于通知书记载受通知人应到案接受裁决之意旨，究竟发生如何法律上效果，未详加推敲，仅摭拾其中数段片语，即认为行政处分，实难以昭折服。
（四）通知书记载之事项甚为明确，其意义及效力如何？不难一一覆按。
行政法院认定其性质系为告发行政行为而通知违规之事实，属于观念通知。本解释文则否认此项认定，谓系已对外发生效力之行政处分。则本解释文此部分皆究系宣告法律违宪，抑或指摘行政法院之判决认定事实有误而违宪？殊滋疑义。如属前者，则该违宪之法律何在？如属后者，大法官会议岂非成为行政法院之上级审？亦属可议。
（五）解释理由谓：“遇有行政机关依据法律制发此类通知书，相对人亦无异议而接受处罚时，犹不认其为行政处分性质，于法理尤属有悖”，所谓依据法律制发通知书之情形，似指道路交通管理处罚条例第九条规定之类而言。按同条第一项规定：“本条例所定罚锾之处罚，行为人接获违反道路交通管理事件通知单后，应于十五日内，到达指定处所听候裁决。但行为人认为举发之事实与违规情形相符者，得不经裁决，迳依各该条款罚锾最低额，自动向指定之处所缴纳结案。”查行为人既认举发属实，自动按应课罚锾之最低额缴纳，自无争议存在，即不发生如何请求救济之问题。此种情形，该通知书是否属于行政处分，对于行为人已无何意义。至空气污染防制法并无类似规定，然则举发违反空气污染防制法事件所为之通知，是否即无本解释文之适用？抑有进者，本件争议之所以发生，系因若视通知书为非行政处分，本解释文谓“自与宪法保障人民诉愿及诉讼权利之意旨不符。”是为被举发人保障行政救济之途径为目的。乃竟援引无争议之法律规定为法理，用于须以宪法所定诉愿及诉讼权保障之案例，其庸有当乎？实不言可喻。
（六）如认通知书之送达为行政机关所为行政处分，不惟不能保障被举发人之诉愿及诉讼权，且混淆法律设计之救济程序，违反程序保障之意旨，理由如左：
1 如认通知书为行政处分，则被举发人当得对之提起诉愿及行政诉讼，此亦为本解释文所欲保障之人民诉愿及诉讼权。设其救济途径已穷而应受处罚，为确定处分之通知书仅记载罚锾之上限及下限，应缴罚锾金额并未确定，敢问违规人如何缴纳？
2 被举发人如果对于通知书置之不理，本解释文谓不因行政机关仍有后续处分行为，亦应视其为行政处分（解释文以否定语句叙述），则如行政机关于逾三十日后裁决课以上限罚锾，通知书与裁决书将形成双重处分。不宁唯是，第一次行政处分因逾三十日提起诉愿之期限而确定，则对于第二次行政处分又有何救济之实益？然则被举发人之诉愿及诉讼权果因本解释文而获保障？
3 若通知书之制作为行政处分，则如被举发人对之提起异议，究系循诉愿程序为之，抑仍应由主管机关于调查后为处罚或不处罚之裁决？通知书记载应到案接受裁决处罚，又作何解释？此程序之混淆，影响被举发人程序正义之保障，岂可视若无睹。
4 如谓主管机关所为举发之通知为行政处分，则环保署所欲避免“稽查人员兼裁罚人员”之弊病不惟无从避免，且裁罚机关不待告知被举发人，即迳行裁罚，使其措手不及，剥夺辩明之机会。又云何“程序正义”？
二本解释文第二段指交通工具排放空气污染物罚锾标准第五条规定“简称罚锾标准第五条）仅以当事人接到违规举发通知书后之“到案时间及到案与否”，为设定裁决罚锾数额下限之唯一准据，并非根据受处罚之违规事实情节，依立法目的所为之合理标准。并以到案之时间为标准，提高罚锾下限之额度，与母法授权之目的未尽相符，且损及法律授权主管机关裁量权之行使，以秩序罚罚锾数额倍增之形式而科罚，与法律保留之原则亦属有违云云，宣告上开规定应自本解释公布之日起，至迟于届满六个月时失其效力。此项论断有不能信服之处，理由如次：
（一）综合本解释文第一段及第二段全文以观，若主管机关以通知书告知违规人违反空气污染防制法之规定而应受处罚，载明处罚标准第五条逾期倍增罚锾之规定及缴纳方式，即属行政处分。惟查上开罚锾之计算系自下限始，如果应缴罚锾金额未经裁决确定，违规人已无从据此缴纳，业如前述部分不同意见书、一、（六）、 1 。倘处罚标准第五条一旦失其效力，则记载之罚锾衹有下限及上限，至主管机关如何裁量罚锾金额而课之，已毫无标准可循。违规人又如何凭此通知书缴纳罚锾？此际违规人愿依下限缴纳亦不可得，是否必俟到案接受裁决而后可？如果裁罚机关未待到案，迳行裁罚，则罚锾金额如何衡量？亦失其准绳。自实务运用言，本解释文将陷违规人及裁罚机关于两难之窘境，遑论其他。（二）解释理由谓：依空气污染防制法第二十三条第一项、第四十三条第一项及第三项规定，法律既明定罚锾之额度，又授权行政机关于该范围内订定裁罚标准，其目的乃尊重行政机关之专业上判断，就交通工具排放空气污染物不符排放标准者，视违规情节，依客观、合理之认定，订定合目的性之裁罚标准，并可避免于个案裁决时因恣意而产生不公平之结果云云。此项见解固堪赞同，然则中央主管机关订定裁罚标准，苟达客观、合理之程度，使执法人员于受理个案之裁决时，不致有畸轻畸重之情形，即不能谓违背法律保留之原则。按空气污染防制法第四十三条第一项既明定违反同法第二十三条第一项规定者处以新台币（下同）一千五百元以上六万元以下罚锾，同条第三项复授权中央主管机关会同交通部定罚锾标准。盖交通工具有汽车、火车、船舶、航空器及其他水上动力机具。汽车复包括机器脚踏车、小型车及大型车。各该交通工具排放空气污染物之数量不同，违规情节有异，而法律规定罚锾金额之下限及上限为一千五百元及六万元，差距甚大，再加机动车辆由于数量庞大，约有一千五百万辆，对于违规之处罚，为避免执法人员之裁量，孰轻孰重，中央主管机关订定之罚锾标准须钜细靡遗。每种汽车之违规处罚案件，对于违规人行为后之态度亦属重要考量因素（参照社会秩序维护法第二十八条第十款）。罚锾标准第五条规定以违规人到案接受裁决有所延宕，倍增其罚锾至上限，系斟酌“行为后之态度”所订，难认与母法授权之目的有违。
（三）秩序罚乃为维持行政上之秩序，达成国家行政之目的，对违反行政上义务者所科之制裁（吴庚大法官著行政法之理论与实用三六九页）。对于违反空气污染防制法第二十三条第一项规定之行为人处以罚锾，其目的在维护空气品质，防制空气污染。如果受处罚者延不缴纳，依同法第四十九条第一项规定，须由裁罚机关移送法院强制执行。学者主张行政罚有执行时效之限制。我国法制似可类推适用社会秩序维护法之有关规定（吴庚大法官前揭书三八五页）。果尔，罚锾之执行时效不过三个月（参看社会秩序维护法第三十二条第一项规定），一晃即逝。处罚标准第五条，为促使违规人自动到案接受裁决、缴纳罚锾，维持行政秩序，以到案期间延宕为理由，倍增罚锾数额，乃基于贯彻维护空气品质，防制污染空气之立法目的，依法律之授权所订，不能谓逾越授权范围而应失效。
（四）依环保署函复资料以观，国内机动车辆计约一千五百万辆，如违规人多数延未缴纳罚锾，必须于执行时效完成前移请法院强制执行，为小额罚锾之强制执行而须动员裁罚机关及法院强制执行人员暨设备，其执行成本是否符合经济效用是一事，执行人员向众多违规人一一追缴罚锾之形象，难免造成人民对政府之疏离感，甚至引发民怨（过去由法院强制执行农田水利会会费之殷鉴不远），究显人民不遵守法律之观念，对于推行法治之努力，将严重遭受挫折。本件解释理由谓：处罚标准第五条之规定（纵）有促使违规人自动缴纳罚锾，避免将来强制执行困扰之考量云云，若设此规定之意旨果有此用意，并可达成预期之效果。岂非法律所以授权订定处罚标准之目的所在？又何能谓处罚标准第五条规定逾越授权范围？
（五）环保局函复：经计算汽车之污染源排放量，机车每年排放一八点二五公斤，小型车为机车排放量之一点六三倍，大型车为机车排放量之四点五倍，则处罚标准规定罚锾下限，机器脚踏车为一千五百元，小型车为三千元，大型车为五千元，当亦虑及违规情节所做客观、合理之标准，本解释文谓“并非根据受处罚之违规事实情节，依立法目的所为之合理标准”，然则除以排放逾量为处罚“下限”之衡量因素外，通常情形尚有何其他因素应予考虑？解释理由书并未提及，竟以之为宣告处罚标准第五条失效之理由之一，亦欠允妥。
（六）若云以“到案之时间为标准，提高罚锾下限之额度，损及法律授权主管机关裁量权之行使”，则系主管机关于受理具体案件斟酌各种不同情节，于下限至上限之间，得公平裁量罚锾金额之问题。关此，非不得促请中央主管机关就该规定为适当之修正，以便于具体案件，得就各别情形，妥当裁量罚锾之额度。兹竟宣告其定期失效，则如何另订标准？是否不得以延宕到案期间为由，增加罚锾金额，促使违规人自动缴纳罚锾？亦属费解。
基上理由，爰提出协同意见书及部分不同意见书如上。

部分不同意见书：　　　　　　　　　（大法官：陈计男)
本件关于“若行政机关以通知书名义制作，直接影响人民权利义务关系，且实际上已对外发生效力者，如以仍有后续处分行为，或载有不得提起诉愿，而视其为非行政处分，自与宪法保障人民诉愿及诉讼权利之意旨不符”部分，应否作成解释，本席认有商榷之处，爰提出部分不同意见书如下：
一由程序方面言，本件声请人系以行政法院八十四年度判字第二○九五号判决及其所适用之同院四十八年判字第九六号判例暨所适用空气污染物罚锾标准第五条规定发生抵触宪法疑义，声请解释。多数大法官意见，以台北市政府环境保护局卫生稽查大队所发交通工具违反空气污染防制案件通知书（以下简称通知书），应属行政处分。行政法院认其非行政处分，适用同院四十八年判字第九六号判例自有未合，而于解释文指出“若行政机关以通知书名义制作，直接影响人民权利义务关系，且实际上已对外发生效力者，如以仍有后续处分行为，或载有不得提起诉愿，而视其为非行政处分，自与宪法保障人民诉愿及诉讼权利之意旨不符”云云，惟查行政法院对于行政机关所为行政行为是否属于行政处分，并不以其用语、形式等为其判断标准，观同院二十六年判字第五四号、四十六年判字第六六号判例即明。行政机关之行政行为是否属于行政处分，系行政法院认定事实问题，既不涉及违反宪法及法律之疑义，又非声请人声请之事项，殊无作成解释之必要。
二次就本件涉及之通知书实体性质言：按行政诉讼之诉讼标的为中央或地方机关所为损害人民权利之行政处分，此观行政诉讼法第一条规定自明。所谓行政处分系指中央或地方机关基于职权，就特定之具体事件所为发生公法上效果之单方行政行为（参照诉愿法第二条第一项规定）。兹所称中央或地方机关系指依法组织之国家机关，就一定行政事务有决定并对外表示国家意思之权限者而言。关于违反空气污染防制法所定行为之处罚，依同法第四十八条规定：本法所定之处罚，除本法另有规定外，在中央由行政院环境保护署为之；在省由环境保护处为之；在直辖市由环境保护局为之；在县（市）由县（市）政府为之。又依同法施行细则第三十一条规定，各级主管机关得视交通工具排放空气污染物管制工作之实际需要，组成联合稽查小组，施行检查及举发。足见卫生稽查大队系为交通工具排放空气污染物管制工作之需要，设立之主管机关内部稽查单位，其职务乃在检查及举发，并未授与处罚之权。再观本件据以声请解释且为多数大法官认定为行政处分书之“通知书”，系由稽查大队所制发，并注明其为“举发”单位。复于注意事项栏中注明（1）本通知书不得作为诉愿之依据；（2)请于接到副本通知书后迅即改善，依上开应到时间处所，带本通知书接受处理并接受举发，逾期不到案者，迳行裁决，并送法院强制执行，另机动车辆送公路监理机关停止办理车辆异动；（3）请参阅背面缴款说明。另载明举发违规车辆种类、违规时间、违规地点及违反事实等项。可知该通知书对于被通知人仅生到案接受处理及举发之效果。如其到案接受处理，而被认有正当理由者，自可不必举发而受处罚，如认无正当理由，自仍应被举发而受处罚之裁决，其不到案者，则迳予举发裁决处罚。观“汽车排放空气污染物稽查作业要点八动态检查之交通工具违反空气污染防制法案件通知单、处分书之送达地点方式及应注意事项（四）使用人或所有人如期到案者，当场裁决开具处分书，逾期不到案迳行裁决者，其处分书以双挂号邮件寄使用人或所有人”至为显然。处分书（裁决）并以主管机关首长（台北市系由台北市环境保护局局长）名义为之（注一），其内容除记载违反事实外，复载明所违反法条及处分条文，暨处分内容（即处罚锾若干元、吊扣牌照或其他处分。本件声请案则载明罚锾新台币一千五百元）。足见通知书与处分书（裁决）有别，前者既非行政机关所为，且无处分之具体内容，并未生公法上法律效果者，自难认系行政处分，即无对提起诉愿之馀地。多数大法官复以该通知单背面印有排放空气污染物排放标准，其罚锾标准如下表，机车十日内到案接受裁决处罚者新台币一千五百元，逾十日到案接受裁决处罚者二千元，逾三十日到案接受裁决处罚者六千元，并载有多多利用邮政划拨帐户，而认通知书之送达，已发生处分之效果，即依到案接受处罚日数之不同，而受不同之处罚效果云云。姑不论主管机关会同交通部依同法第四十三条第三项所订罚锾标准，依不同之到案日数，订定不同之处罚标准是否有违母法（本解释文第二段已宣告其违宪），且系宣示依不同到案受罚日数，作不同处罚之下限标准，并非因该通知书之送达所生之法效果，仅系主管机关裁罚之标准，尚须主管机关依此标准裁罚后，始发生受罚之效果。上开通知书背面记载该处罚标准，虽据主管机关人员称系裁罚之唯一标准，然此至多仅得解为系促使被通知人早日到案接受处理之警示性通知而已，亦难据此认通知书即为行政处分。矧依环保署八十六年一月二十九日提出之说明“三”及其后提出之说明资料“参答”，所谓到案接受裁罚，包括被通知人亲自或委托他人到案，或以划拨款项到案或邮寄支票到案等情形，且到案后，须先开具处分书，再缴（解）款开具收据，并不以先缴罚锾为必要。足见其系依处分书而缴款，益难认通知书系行政处分书之性质。至本件声请人谓不缴款不付予处分书云云，不论是否真实，纵令属实，亦属执法者之执行有无违法偏差问题，要与通知书之性质无关。又通知书性质上非行政处分已如上述，则通知书记载“本通知书不得作为诉愿之依据”，乃属当然，其所以记载，或在告知被通知人应依规定到案陈述，得迳行请求付予处分书，尚未达依行政争讼程序救济阶段而已，并非禁止被通知人行使行政救济之权利，被通知人于收受处分书后，非不得于法定不变期间内提起诉愿。若谓通知书系行政处分而得对之提起行政诉讼，则其后所为裁决处分之性质如何？必成问题，系一事二罚（通知书一罚、裁决书又一罚）？抑通知书为行政处分，而裁决处分系事实通知性质？至谓通知书背面已载有裁罚标准，又注明利用划拨帐户缴纳罚锾，显已发生裁罚效果云云，查其规定仅在方便违规人民自愿预依下限标准缴纳罚款，人民划拨缴款后，主管机关承办人（非稽查人员）尚须依该标准开具处分书、收据，送违规者收受并取据后，始将所缴之款交由会计单位转帐入库结案。由其过程亦可知发生处罚之效果者，端在裁罚之处分书，被通知人是否依通知以缴款受罚，到案接受举发，仍任其自由。尤难以受通知人无异议而受处罚时，遽谓其为行政处分，使通知书因受通知人之自动缴款受罚与否，而异其性质，是本案通知书并非行政处分实毋庸疑，则本院对与据以声请案件无关之事项，作成解释，难谓适当。
注一：参看声请书所附处分者。

相关附件

抄徐０绍声请书
兹依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款及第八条第一项之规定，声请解释宪法，并将有关事项说明如左。
一声请解释宪法之目的：
（一）为行政法院八十四年度判字第二○九五号判决及其所适用之行政法院四十八年判字第九六号判例暨该判决所适用空气污染物罚锾标准第五条规定发生抵触宪法疑义，依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款及第八条第一项规定，声请解释宪法事。
（二）为求人民在宪法上所拥有之基本人权如宪法第七条之平等权、第八条之人身自由、第十五条之财产权以及第十六条之诉愿及诉讼权获得具体之保障，并具体落实宪法第二十三条法律保留原则(Prinzipdes Gesetzesvorbehalt)、比例原则（Die Verha:ltnisma:ssigk-eit）以求达致宪法人性尊严（Menschenwu:rde ）之实践，使人民有尊严的生活。
（三）为求我国行政法学与行政实务长远前瞻之发展。
二争议之性质与经过及涉及宪法条文：
（一）声请人徐０绍所有之重机车（车号 FGZ-850）于民国八十三年十月十七日十时二十五分由声请人之兄徐０怀驾驶，经台北市政府环境保护局所属卫生稽查大队于台北市和平西路二段一百零二号前检验结果，违反空气污染防制法，并当场由该行政机关告发（告发单统一编号 D.No.603759，北市环稽三中字第 831017 号）（证据一)。此一告发单系课予人民到案接受裁决之义务，已限制人民行动自由，其性质已为行政处分。且其限制人民行动自由，系限制人民宪法第八条所保障之人身自由，依宪法第八条第一项后段之规定“非依法定程序之处罚得拒绝之”，同时宪法第二十三条亦规定“人民之自由权利除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之”。惟此一告发单限制人民人身行动自由之依据，仅为空气污染物罚锾标准，乃为一纸行政命令，既非“法定程序”非“法律”“所为之必要”限制，故此一罚锾标准已有违法违宪之实。
又，告发单之“注意事项栏”之一规定“本通知书不得作为诉愿之依据”。复因行政法院八十四年度判字第二○九五号判决（证物二）理由书中及其所适用之行政法院四十八年判字第九十六号判例，认定此一通知书之性质为观念通知。行政机关此等行政行为及行政法院此等判决及判例，有违宪法第八条保障人民之人身自由、第十六条保障人民之提起诉愿及行政诉讼之基本人权，应属违宪。
（二）告发单之背后规定：逾越十日到案接受裁决处罚之罚锾，为十日内接受裁决处罚之双倍；逾越三十日接受裁决处罚者，为十日内接受裁决处罚者之四倍。此一规定系依据空气污染物罚锾标准第五条之明文，强制人民到案接受裁决处罚之义务，除如前述，已限制人民人身行动自由而为违反宪法第八条之规范意旨外，人民如不于规定期限内到案缴纳罚款，将受到两倍或四倍于期限内接受裁决之金钱上之不利益。此标准所课予人民上述种种不利益，已为行政法院判决所承认，“为母法所无”。
然行政法院既已承认此为人民公法上之义务，此一义务并非空气污染防制法所为之限制。同理，此一造成人民财产上不利益之行为，既无法律之规定，不符合宪法第二十三条之规范意旨，违反宪法第十五条保障人民财产权之规定，应属违宪。
由此亦可见，行政法院认定此告发单系课予人民公法上义务，已发生公法上法律关系之变动，增加人民到案之劳力时间费用负担，以及未于期限缴纳之不利益，依据诉愿法第二条之规定应为行政处分。行政法院之判决至此前后矛盾，有违判决明确性之要求，阻碍人民之诉讼权，违反宪法第十六条保障人民诉愿及行政诉讼之基本权。
又该标准行政法院既认为系课予人民义务且为母法所无，则依据中央法规标准法第五条及宪法第二十三条之规定，有关人民之义务，限制人民于宪法保障之权利，应以法律定之，从而，此一标准即为违反中央法规标准法并已违反宪法第二十三条法律保留原则（ Prinzip des Gesetzesvorbehalt）之要求。至此，行政法院之见解又再一次前后矛盾，认为此一标准所造成之结果，“要无逸出母法之规定”？如此对法的安定性之重大伤害，人民对法律及法院的功能将不再信赖，则宪政体制如何维持呢？
（三）有关举证责任，声请人之兄于接获所谓告发通知单后，即前往接受裁决处罚，不料台北市卫生稽查大队（台北市西宁南路四号三楼)之办事人员，竟要求先行缴款，后制作处分书。此一行为为行政程序上之明显重大之瑕疵，应属违法无效之行政行为。并且亦不符合前述宪法第八条之规范意旨（非依法定程序之处罚得拒绝之）。此举并为行政法院所承认有“本末倒置之违法”。声请人之兄徐０怀于缴纳新台币一千五百元罚锾之后方接获台北市政府环境保护局交通工具违反空气污染防制法处分书（机字第 E017537 号）（证据三）。诉愿、再诉愿机关及行政法院皆不察，行政法院甚至仅仅以罚款收据上载有原处分字号及罚锾金额，推翻声请人之主张，稍嫌速断。声请人所主张之事实，凡接受过交通工具违反空气污染防制法案件裁决处分者，皆可知悉，应为众所周知之事实，无待举证。更何况该具有处分性质之告发单背后规定之四已有明文为：“请多利用邮政划拨帐户○１○５７２５８卫生稽查大队（划拨缴款时免附本通知单，请将统一编号、车牌号码、违规时间详填于划拨存款单背面通信栏以利查结）”，如果非事先缴款后给予处分书，何来此种劝诱指导之规定？若人民果真依其规定，先邮政划拨行政罚锾之金额，则后续送达之行政处分书之法律效果为何？是“具有观念通知性质之行政处分”吗？这样能再辩解说是该告发单仅为观念通知吗？没有行政处分的观念通知的单据，能作为侵害人民财产权的行政罚锾的依据吗？
行政法院却依“民事诉讼法”之举证责任分配之原则，要求声请人举证证明行政机关（卫生稽查大队）在处分程序上的重大明显违法之瑕疵。此举足以证明，行政法院不了解行政执行的方法，以及先行缴款程序的实际内涵，脱离社会常态，故步自封，却犹然不知。并忘却行政诉讼举证之责任，应先由行政法院依职权调查证据原则，调查证据后不能获得心证前，方得依平等之举证责任分配原则，要求当事人举证。行政法院在证据十分充足的情况下（前述先行缴款程序之罚锾邮政划拨要求），却仍要求声请人举证，除显示行政法院之无能外，并造成人民与行政机关攻击防御之基准点不平等（即学理上所称武器不平等），有违宪法第七条保障人民平等权之意旨。同理，声请人主张其兄徐０怀于接受所谓告发通知单后，并随即至同一地点附近之后里车业有限公司检验（台北市和平西路一段）结果并无违规之事实。惟行政法院却认为“系争机车于该车业公司检测时有关排放状况与被告稽查大队人员检测时是否相同，依举证责任分配原则应由原告负举证之责”，而要求本件声请人举证。此等判决理由亦有违宪法第七条保障人民平等权之意旨，应属违宪。
三声请解释宪法之理由及声请人对本案之见解
（一）现行诉愿法第二条对行政处分之定义为“中央或地方机关基于职权，就特定之具体事件所为发生公法上效果之单方行政行为”。此为立法定义，不容行政机关或司法机关作毫无基础、曲解立法文义、并不利益人民之解释。上述行政机关及行政法院以行政法院四十八年判字第九十六号判例，而认为“处分限于现已存在，有直接损害人民权利或利益之情形者，始足当之。如恐将来有损害其权利或利益之行政处分发生，遽即提起诉愿，预行请求行政救济，即非法所许可”，因而解释该“具有处分性质的告发单”为不发生法律效果之单纯观念通知。此一举动，不当且不合乎保障人民、维护行政公益原则、形成人民对法律对司法对行政应有之信赖等法安定性之目的，违法限缩诉愿法第二条对行政处分立法定义。
暂且先不非议四十八年所形成之判例至今诉愿法已经历三次修正，时代巨轮与社会发展不会停留在“民国四十八年”，行政机关与行政法院竟然抱残守缺，以威权统治时代的行政法院判例作为决断，而非以人民的权利保障作为基础，可谓“法不与时转”“治不与事宜”。
次查诉愿法所定义之行政处分，并非仅指现时存在于人民权利义务关系变动者，方为处分之概念，亦包括即将发生之变动者。否则如附期限之行政处分，能说是现时未存在人民权义变动，必须等到期限届至，发生处分的效力，才能提起行政救济吗？显然这不是诉愿法保障人民宪法上基本权利的目的。从而可见，行政法院所引用之四十八年判例有违诉愿法第二条之立法意旨，并违反宪法第十六条保障人民诉愿及行政诉讼之权。
以美国为例，在美国提起诉讼虽有 standing,mootness 等作为限制，但任何行政行为皆可救济，不单单只是像我国受战前日本及德国威权统治支配行政法学之影响，限制人民诉愿权仅止于行政处分而已。更何况日本及德国在战后行政法学思想已大为丕变（关于战后行政诉讼之发展，可参阅，蔡志方，行政法学与行政救济，民八十二年，页九九至二四二）。日本现行制度也有对将来之事务，提起预防诉讼者。可见我国行政实务甚且抱持“现时存在直接损害人民权利之行政处分者”方得提起行政救济，落后他国数十年。近来行政诉讼法修正草案，犹仍抱残守缺，不能不说是一种遗憾。
（二）本件声请人所接获之告发单，如前述争议事实所明，既系课予人民予到案接受裁决之义务，限制人身自由，且如不于期限内接受裁罚，将受高于原先行政罚锾二至四倍之财产上不利益，违反宪法第十五条保障人民财产权之意旨。不惟宁是，该通知单又禁止人民以该具有“处分性质”之告发单提起诉愿。声请人无从由国内外行政法学教科书、行政法学专论，得知限制人身自由、产生现时的财产上不利益等造成人民义务之单方行政行为，不产生公法上法律效果者，大概仅为我国行政实务及行政法院有此一谬误见解（关于行政处分之定义可参阅，翁岳生，法治国家之行政法与司法，１９９４)。盖此一通知单已对人民产生限制人身自由之到案义务，以及负担财产上特别之不利益等公法效果。本件有关之行政机关及行政法院，对该具有处分性质之通知单之解释，实属误解诉愿法第二条之立法定义。进而阻碍人民宪法上诉愿及行政诉讼权利之行使，应属违宪。
纵使依据行政法院违法违宪之四十八年判例，要求“现时直接之损害人民之权利或利益”方为行政处分。则接获该通知单后，对人民产生限制人身自由之到案义务，若不于一定期限内缴款，则有二到四倍高的行政罚锾等财产上不利益降临，这不是“现时直接损害人民财产上权利”那应该是什么？
从此可知，行政机关及行政法院之见解，逻辑上不能自圆其说，后又任意驳回声请人之请求，造成人民宪法第十六条所保障之诉愿及诉讼权利受到侵害，违宪。
（三）谈及法律保留及比例原则，皆为宪法所遵循之一般原理原则（关于行政法之一般原理原则，可参阅城仲模，行政法之基础理论及其所编著之行政法之一般原理原则，１９９５）。本件行政法院判决时既已承认“空气污染物罚锾标准第五条课违反空气污染防制法第二十三条第一项规定者到案接受裁决之义务，为母法所无”。则既为母法所无，又造成课予人民以义务，可见此一行政命令已违反法律保留之原则。虽然城仲模大法官一直强调无法律亦得行政，依法行政之观念，已不是单纯的依法律行政。然而本件声请人仍以为，至少在行政行为侵害人民权利已达重大明显之时，除特别紧急急迫之情事外，无法律之规定即不可行之（即学理上之重大保留说，此说亦为大法官释字二八二号及二九九号解释中获得承认）。如本件具有处分性质之通知单课予人民到案接受裁决、限制人身行动自由、逾期缴款之不利益、先行缴款程序等，皆无法律规定而对人民宪法上人身自由及财产基本权利之限制，即属违反法律保留之原则。该处罚之行政机关并且未考量直接以告发单作为处分书，减少人民程序上劳力时间费用之不利益，违反最小侵害性之比例原则，有违中央法规标准法第五条及宪法第二十三条之规范意旨，应属违宪。
匦有关举证责任，向来行政法院多以民事诉讼法之举证责任为中心，在威权统治时代之行政诉讼法无可厚非，惟于现代行政诉讼法中，行政机能与行政功能的扩大，人民往往无法与行政机关立于平等之地位，无论在资讯的取得，或者在处理事务之效率方面，行政机关所拥有之有形无形之资源，实无其他力量相比拟。因此，为探求公益与私益的调和，有关行政处罚之事件，应由行政机关举证行政机关所有行政行为合法且受处罚之相对人为违法，方得处以行政罚锾。而非如大法官释字二七五号解释认定推定过失，由人民举证自己无过失。否则行政机关可任意处罚人民却要求人民举证自己无过失，这就好像要求犯罪被害人（人民）举证证明自己无过失的情况之下，方得对犯罪嫌疑人（行政机关）提起刑事诉追一样的荒谬。
行政机关既然掌握行政处罚的权力，就必须要对此项权力负责，是故要求行政处罚由行政机关举证，证明受处罚之相对人的确负有行政责任，根本就是事物本质之事理（Nat ure der Sach）。行政机关既要处罚人民又无须举证证明人民之过错，犹如“欲加之罪莫须有”这种君主时代的产物。现在已为民主宪政的时代，如仍要求人民对于行政处罚负有行政诉讼法上举证责任，证明行政机关之行政处罚行为具有瑕疵，人民还能保有宪法上的基本人权吗？（有关行政诉讼上的举证责任，可参阅，陈清秀，税务诉讼之理论与实务，１９９３）。更何况在本例当中，行政机关所使用之检测设备机器皆为行政机关所有，如何由人民举证，人民又不是制造设备机器的厂商，也不是学机械环工，如何能加以证明？从证据的拥有及证据的远近来说，更应该由行政机关举证才是。又本件声请人之兄前往时空密接之私人机构鉴测，该私人机构就大法官释字二六九号解释之意旨，亦为公权力之委托机构而得行使公权力。是故具有公权力之私人机构与行政机关所检测之结果不同之时，可能构成“前后处分不一致”之矛盾现象。上述行政机关与行政法院却避而不谈，甚为可惜，进而要求人民自行举证证明行政机关之检测具有过失，遗忘该具有公权力私人机构之检测效果亦为行政处分。本件声请人以为，行政法院要求声请人自行举证行政机关之所有行政行为如同声请人所主张之违法与瑕疵，违反举证责任平等的要求，有违宪法第七条平等权之规范意旨，应属违宪。
四综上所述，有关本件之行政机关之行政行为及行政法院之判决与其援用之判例，违反宪法第七条保障人民之平等权、第八条保障人民人身之自由、第十五条保障人民之财产权、第十六条保障人民之诉愿及诉讼权，及第二十三条之法律保留及比例原则等等宪法上基本人权，应属违宪。谨状
此致
司法院
所附关系文件之名称及件数：
一：台北市政府环境保护局交通工具违反空气污染防制法案件通知书影本乙份，统一编号 D.No.603759，北市环稽三中字第 831017 号（证据一）。
二：行政法院八十四年度判字第二○九五号判决书影本乙份（证据二）。
三：台北市政府环境保护局交通工具违反空气污染防制法处分书影本乙份（机字第 E017537号）（证据三）。
声请人：徐０绍
中华民国八十四年十月二十五日
附件二：行政法院判决八十四年度判字第二○九五号
原告徐０绍
诉讼代理人徐０怀
被告台北市政府环境保护局
右当事人间因空气污染防制法事件，原告不服行政院环境保护署中华民国八十四年五月十九日（84）环署诉字第一二五九八号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：
主文
原告之诉驳回。
事实
缘被告所属卫生稽查大队值勤人员于民国八十三年十月十七日十时二十五分，在台北市和平西路二段一○二号前执行机车排气检测，查得原告所有由徐０怀驾驶之ＦＧＺ–八五号重型机车排气管排放之一氧化碳（CO）浓度达百分之五五，超过法定排放标准，乃依法予以告发，案经被告据以裁处新台币一千五百元罚锾，原告不服，提起诉愿、再诉愿，均遭决定驳回，遂提起行政诉讼，兹摘叙两造诉辩意旨于次：
原告起诉意旨略谓：一、就被告所为之八十三年十一月十四日机字第 EO17537号行政处分而论，被告强制原告必先缴纳罚锾后始作成处分，该先行缴款程序并非宪法第二十三条必要限制事项，且无法律明文，阻碍人民行使诉愿之权利，其作法已然违宪（司法院大法官会议解释第三二一号参照）。台北市政府诉愿决定就此部分未予说明，是理由不备应予撤销。行政院环境保护署再诉愿决定则将“罚锾决定”与“先行缴款程序”相混淆，虽说罚锾金额多寡取决于原告何时到案接受裁决，但并非意谓因此强制原告有先行缴款义务，是故再诉愿决定理由不充分亦应撤销。二、就被告八十三年十月十七日北市环稽三中字第 831017 号违规通知书部分，系强制原告前往台北市卫生稽查大队接受裁决，若原告不于其规定十日期限内为之，被告将迳行裁决加倍处罚，此即课予原告前往接受裁决缴纳罚锾义务，该通知书显已成立诉愿法第二条所称之行政处分。盖系争通知书对人民之权利已造成变动，不能因称之谓通知书而否定其非行政处分，又该通知书指出其不能成为诉愿标的之情事于法无据，是违法行政处分应予撤销。再诉愿决定则谓“诉愿法第一条所称官署之处分，损害人民之权利或利益者，限于现已存在，有直接损害人民之权利或利益之情形者，始足当之，如恐将来有损害其权利或利益之行政处分发生，遽即提起诉愿，预行请求行政救济，即非法所许可。行政法院四十八年度判字第九十六号亦著有判例。”殊不知行政法院判例仅有拘束个案效力，不得据此作为再诉愿决定之基础。依此认定该通知书系观念通知理由不尽充分，应予撤销。三、就后里车业有限公司 B058283 检测结果而论，国家赔偿法第四条，司法院释字第二六九号已明白表示受行政机关委托之私人乃公权力之委托，再诉愿决定则谓“台北市政府为有效管制机车排放空气污染物，提供市民机车检测服务，由环保局协调辅导各机车制造商推荐经销商、服务站或修护保养厂，向环保局申请认可设置免费排气检测服务中心，对于前往检测合格者给予三个月内免路检之优遇，期借此鼓励市民前往受检，养成定期保养及检验之习惯，而该检测服务中心所为之检测结果尚不发生任何法律上之效力”云云，实难理解，亦与上开法律条文及解释精神不符，是以再诉愿决定应予撤销等语。被告答辩意旨略谓：按“交通工具排放空气污染物超过排放标准”者，依左列规定处罚：一、违规通知书送达之日起十日内到案接受裁决处罚者，依下限标准处罚之。二、违规通知书送达之日起逾十日至三十日到案接受裁决处罚者，依下限标准两倍处罚之。三、违规通知书送达之日起逾三十日到案接受裁决处罚或未到案者，依上限标准处罚之。”依前项规定为裁决处罚者掣给违反空气污染防制法案件处分书，交通工具排放空气污染物罚款标准第二条第一款及第五条第一项定有明文。又“诉愿法第一条所称官署之处分，损害人民之权利或利益者，限于现已存在之处分，有直接损害人民之权利或利益之情形者，始足当之，如恐将来有损害其权利或利益之行政处分发生，遽即提起诉愿，预行请求行政救济，即非法之所许。”大院四十八年判字第九十六号著有判例。本案件通知书之告发乃为检举性质，其违法行为应否受罚尚须被告之裁决，自未发生处罚之法律上效果，并非诉愿法上之行政处分，原告一再认为本案件通知书已成立诉愿法第二条所称行政处分显有误解。另台北市政府为有效管制机车排放空气污染物，提供市民机车检测服务，由被告协调辅导各机车制造厂商推荐经销商、服务站或保养厂向被告申请认可设置免费排气检测中心，对于前往检测合格者给予三个月免路检之优遇，今原告以事后另行至后里车业公司检测结果欲追溯被告发当时排气情形亦属合格，事实上再检测时间与本案违规时间有别，自然无法相提并论，因此并不足以阻却本案违规事实之认定。本件违规事实明确，原告所诉为无理由，请判决予以驳回等语。理由按“交通工具排放空气污染物，应符合排放标准。”“违反第二十三条第一项或第二十四条规定者，处使用人或所有人新台币一千五百元以上六万元以下罚锾。”为空气污染防制法第二十三条第一项及第四十三条第一项所明定。又行政院环境保护署 81 07.27 环署空字第三四二二六号修正发布之“交通工具空气污染物排放标准”第六条规定“使用中机器脚踏车惰转状态下测定排气管之排放标准为一氧化碳（CO）百分之四．五。本件原告所属卫生稽查大队稽查人员于八十三年十月十七日十时二十五分在台北市和平西路二段一二号前执行机车排气检测，查得原告所有由徐０怀驾驶之ＦＧＺ–八五号重型机车排气管排放之一氧化碳（CO）达百分之五．五，超过法定排放标准之事实，有机车排气报告表影本暨违规通知书附原处分卷可稽。其违规行为，堪以认定。被告据以裁处罚锾新台币一千五百元，揆诸首揭法条规定，洵无违误，一再诉愿决定递予维持，亦均无不合，原告诉称：被告强制原告先缴罚锾始作成处分，其先行缴款程序并非必要限制事项，系属违宪，又违规通知书强制原告前往接受裁决属诉愿法规定之行政处分，而非观念通知，又后里车业有限公司受行政机关委托检测机车排放之气体，系属该机关就特定事项授与公权力，再诉愿决定谓该公司检测结果不生法律上之效力，与国家赔偿法第四条规定及司法院释字第二六九号解释不符云云，查诉愿法第二条规定之行政处分，谓中央或地方机关基于职权，就特定之具体事件所为发生公法上效果之行政行为，且该行政行为致损害人民之权利或利益者，应限于现已存在，且有直接致损害人民之权利或利益时，始足当之，复有本院四十八年判字第九十六号判例，可资参照。本件被告所属卫生稽查大队值勤人员于上述事实栏所载时、地检测原告所有由其诉讼代理人驾驶之系争机车排放气状污染物一氧化碳浓度为百分之五．五，超过法定标准，当场开立违章通知书予以告发，被告然后再据以为裁罚之处分，前者之告发行政行为，祇系通知违规之事实，其性质属观念通知，后者系根据违规事实，依法处罚，使发生公法上之效果，始属行政处分，是原告以该告发违章通知书属行政处分，核与上揭法条及判例意旨有间，不无误解，次查交通工具排放空气污染物罚锾标准第五条规定课违反空气污染防制法第二十三条第一项规定者到案接受裁决处罚之义务，虽为母法所无，但其所定科罚之标准既在法定罚锾范围之内，显系以受裁罚者是否及时到案作为量罚之参考，要无逸出母法之规定，又行政处分对违规之处罚所处罚锾之金额应予明确，俾受处分者得以遵循，被告所为科处罚锾之处分，苟果如原告所称：先行缴款程序，再制作行政处分。固有本末倒置之违法。惟未举证以实其说，且证诸诉愿卷附罚锾收据上载有原处分书字号及罚锾金额，似与事实不符，况原告确有违规行为，有如前述，而被告所为之处罚之罚锾系法定之最低金额，纵其程序上不无瑕疵，但其结果核与首揭法条规定，并无不合，仍应维持。至台北市政府为有效管制机车排放空气污染物，提供市民机车检测服务，由被告协调辅导各机车制造厂商推荐经销商、服务站或修护保养厂向被告申请认可设置免费排气检测服务中心，对于前往检测合格者给予三个月内免路检之优遇，该项优遇，固难谓尚不发生法律上之效果，惟原告所有系争机车事后至后里车业公司检测结果，纵属符合排放标准，但系争机车于该车业公司检测时有关排放状况与被告稽查大队人员检测时是否相同，依举证责任分配原则，应由原告负举证之责，原告既未举证证明，徒以该车业公司检测结果，主张其系争机车于被告稽查大队人员检测时未超过排放标准，自难采认，则再诉愿决定理由谓该检测服务中心所为之检测结果尚不发生任何法律上之效力，虽有待审酌，但核与驳回再诉愿之结果，并无影响，亦应予维持。综上，应认原告起诉意旨，难谓有理由，应予驳回。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判决如主文。
中华民国八十四年八月二十五日
（本声请书其馀附件略）