司法院释字第445号解释
解释字号
编辑释字第 445 号
解释日期
编辑民国 87年1月23日
解释争点
编辑集会游行法相关规定违宪？
资料来源
编辑司法院公报 第 40 卷 3 期 1-28 页大法官关于人权保障、男女平权之重要解释 12 则（民国96年9月版）第 18-21 页总统府公报 第 6209 号 5-40 页守护宪法 60 年 第 79-82 页
解释文
编辑
宪法第十四条规定人民有集会之自由，此与宪法第十一条规定之言论、讲学、著作及出版之自由，同属表现自由之范畴，为实施民主政治最重要的基本人权。国家为保障人民之集会自由，应提供适当集会场所，并保护集会、游行之安全，使其得以顺利进行。以法律限制集会、游行之权利，必须符合明确性原则与宪法第二十三条之规定。
集会游行法第八条第一项规定室外集会、游行除同条项但书所定各款情形外，应向主管机关申请许可。同法第十一条则规定申请室外集会、游行除有同条所列情形之一者外，应予许可。其中有关时间、地点及方式等未涉及集会、游行之目的或内容之事项，为维持社会秩序及增进公共利益所必要，属立法自由形成之范围，于表现自由之诉求不致有所侵害，与宪法保障集会自由之意旨尚无抵触。
集会游行法第十一条第一款规定违反同法第四条规定者，为不予许可之要件，乃对“主张共产主义或分裂国土”之言论，使主管机关于许可集会、游行以前，得就人民政治上之言论而为审查，与宪法保障表现自由之意旨有违；同条第二款规定：“有事实足认为有危害国家安全、社会秩序或公共利益之虞者”，第三款规定：“有危害生命、身体、自由或对财物造成重大损坏之虞者”，有欠具体明确，对于在举行集会、游行以前，尚无明显而立即危险之事实状态，仅凭将来有发生之可能，即由主管机关以此作为集会、游行准否之依据部分，与宪法保障集会自由之意旨不符，均应自本解释公布之日起失其效力。
集会游行法第六条规定集会游行之禁制区，系为保护国家重要机关与军事设施之安全、维持对外交通之畅通；同法第十条规定限制集会、游行之负责人、其代理人或纠察员之资格；第十一条第四款规定同一时间、处所、路线已有他人申请并经许可者，为不许可集会、游行之要件；第五款规定未经依法设立或经撤销许可或命令解散之团体，以该团体名义申请者得不许可集会、游行；第六款规定申请不合第九条有关责令申请人提出申请书填具之各事项者为不许可之要件，系为确保集会、游行活动之和平进行，避免影响民众之生活安宁，均属防止妨碍他人自由、维持社会秩序或增进公共利益所必要，与宪法第二十三条规定并无抵触。惟集会游行法第九条第一项但书规定：“因天然灾变或其他不可预见之重大事故而有正当理由者，得于二日前提出申请。”对此偶发性集会、游行，不及于二日前申请者不予许可，与宪法保障人民集会自由之意旨有违，亟待检讨改进。
集会游行法第二十九条对于不遵从解散及制止命令之首谋者科以刑责，为立法自由形成范围，与宪法第二十三条之规定尚无抵触。
理由书
编辑
本件系因高成炎、陈茂男、张正修为台湾高等法院八十三年度上易字第五二七八号判决所适用之集会游行法有违宪之疑义，声请解释，经大法官议决应予受理，并依司法院大法官审理案件法第十三条第一项规定通知声请人及关系机关行政院、内政部、法务部、交通部及内政部警政署指派代表，于中华民国八十六年十二月五日在宪法法庭行言词辩论，合先说明。
次查声请人主张略称：宪法第十四条规定：“人民有集会及结社之自由。”第十一条并规定：“人民有言论、讲学、著作及出版之自由。”均系表示宪法保障人民之表现自由。因为人民有参与政治意思决定之权利，表现自由使个人之意思，于公意形成之过程中，得充分表达，是为实施民主政治重要之基本人权。其中讲学、著作及出版之自由，大多由知识分子行使，至于集会自由是以行动为主的表现自由，对于不易利用媒体言论管道之众人，为公开表达意见之直接途径，集体意见之参与者使集会、游行发展成“积极参与国家意思形成之参与权”，故兼有受益权之性质。讵集会游行法第八条第一项规定，室外集会、游行，除有同条项但书所列各款情形外，应向主管机关申请许可，对于人民集会、游行之权利为概括性之限制，赋予主管机关事前抑制、禁止人民集会、游行之权限。再依同法第十一条规定，申请室外集会、游行，除有(一)违反第四条、第六条、第十条之规定，(二)有事实足认为有危害国家安全、社会秩序或公共利益之虞，(三)有危害生命、身体、自由或对财物造成重大损坏之虞，(四)同一时间、处所、路线已有他人申请并经许可，(五)未经依法设立或经撤销许可或命令解散之团体，以该团体名义申请，(六)申请不合第九条规定等情形外，应予许可。其中第一款所指同法第四条“集会游行不得主张共产主义或分裂国土”，乃具有高度政治性之议题，其概念有欠明确。盖以集会、游行之方式主张共产主义或分裂国土，若未妨碍或侵犯他人之权利或自由，应为表现自由所保障之范围。如果主张马列氏之共产主义，并欲以暴力推翻体制，以达到共产主义之目的而积极进行组织者，显然已超越集会、游行权利之内在限制，当可另立特别法予以规范。于集会游行法为不明确之禁止规定，任由警察机关予以认定，使警察机关卷入政治漩涡中，违背警察政治中立之要求，且无异对意见之表达为事前之检查，复未经法院依严谨之诉讼程序决定之，欠缺必要之防护措施，对言论自由之保障，实有未足。又第六条所列禁制区之范围系授权内政部及国防部划定公告，于采报备制之国家，集会不须得警察机关之许可，故于禁制区为集会、游行，须得禁制区保护机关之同意，集会游行法第六条规定禁制区范围过于浮滥，且同条第一项但书规定在禁制区集会之例外许可，与集会之许可均由同一主管机关核准，亦属重复。至第十条关于负责人、其代理人或纠察员之消极资格规定，仅具形式意义。其次，第十一条第一项第二款及第三款规定，均属不确定法律概念，因为室外集会、游行难免对他人之自由、社会秩序或公共利益产生影响，其认定之标准，如缺乏明确之准则，人民之集会自由即遭干预。第四款规定同一时间、处所、路线已有他人申请并经许可者，惟于例外情形构成“警察紧急状态”下，始得对后申请之室外集会或反制之示威加以禁止或不许可。倘不论原因一律不许可，亦有违宪法第十四条规定保障集会自由之趣旨，且不符比例原则之要求。第五款规定涉及集会自由之主体问题，实则未经依法设立或经撤销许可或命令解散之团体，仍得由其构成员以自然人或其他依法设立之团体名义申请，是本款规定并无意义。第六款系谓申请不合第九条规定者不予许可，惟第九条规定申请许可之方式及其期间之遵守，不符比例原则且排除自发性集会之合法性，尤属可议。综上可知集会游行法第十一条规定所列不予许可之事由，或过于抽象而无实质意义，或抵触宪法第十四条规定保障集会自由之旨意，与宪法第二十三条规定之要求亦有未符。依集会游行法之规定，集会、游行之申请应向警察机关为之，而警察机关又是维持集会、游行秩序并依法得将违反集会游行法规定者移送司法机关侦办之机关。在目前的警察体制下，极易为经由选举而执政之政党所利用，以干预人民集会之自由。自人民之立场言，集会之申请经拒绝以后，虽可申复，然申复之审查仍由警察机关单方面为之，即欠缺正当法律程序为之救济。为使国民能机会均等参与公共事务，国家必须积极制定相关制度，保障人民之表现自由，公意政治方能实现。集会游行法采取事前许可制，限制人民之基本权利，自属抵触宪法保障人民集会自由之权利。又集会游行法第二十九条规定：“集会、游行经该管主管机关命令解散而不解散，仍继续举行经制止而不遵从，首谋者处二年以下有期徒刑或拘役。”此项规定与刑法第一百四十九条规定公然聚众不遵令解散罪之构成要件比较，宽严之间有失均衡。由于集会自由有无可替代之民主功能，和平进行之集会应受法律之充分保障，集会游行法第二十九条规定之情形，仅课以较高额之行政罚即可，应无必要处以刑罚。依集会游行法第二十五条规定，未经许可或许可经撤销而擅自举行者，或违反许可事项、许可限制事项者，该管主管机关得予警告、制止或命令解散。基本上系以事前许可为前提，惟有主管机关许可时，方得免受刑事追诉，显然为箝制表现自由重大的规定。为调节集会、游行与一般民众因此感受之不便，采用报备制，使警察机关得预为绸缪，避免参与集会者之利益与第三人之安全利益发生不必要之冲突，并视情况采取维持秩序之措施，以资兼顾。集会、游行为人民表达思想的重要手段，为宪法所保障，集会游行法采许可制，依上说明，自属抵触宪法，侵犯人民之基本权等语。
相关机关行政院则主张：民主社会中，人民对于政府施政措施，常藉集会、游行之方式表达意见，形成公意。惟集会、游行亦具有容易感染及不可控制的特质，对于社会治安可能产生潜在威胁。为维护人民集会、游行的合法权益，并确保社会秩序安宁，自有制定法律，将之限定于和平表达意见范畴之必要。集会游行法系解严后为因应社会变迁，于七十七年一月二十日所制定，八十一年七月二十七日复因终止戡乱而修正公布，显系随社会之变动而演进，为民主化的产物。顾各国立法例对于集会、游行之管理方式有采报备制者，有采许可制者，集会游行法所采，虽为许可制，惟其性质非属特许而近准则主义，尚未逾宪法第二十三条所定防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要之程度，以近五年来警察机关受理集会、游行申请案资料统计分析，共受理申请三一、七二五件，不准许者仅一○八件，约占千分之三点四，所占比例甚低，即可明了。又集会游行法第四条规定集会游行不得主张共产主义或分裂国土，乃因共产主义本质上与三民主义背道而驰，且现阶段大陆政权仍属敌对团体，对我国仍具武力威胁，集会、游行活动主张共产主义不但违反立国精神，且参照宪法增修条文第五条第五项规定，尚有危害中华民国之存在或自由民主宪政秩序之虞。因此，集会、游行不得主张共产主义。其次，主张分裂国土，乃违背宪法第四条规定，集会游行法第四条规定不得主张分裂国土，亦无不合。再查国家安全法第二条虽针对集会、结社为上开二原则之规定，惟违反者，同法并未规定其法律效果。若违反集会游行法第四条规定，则不许可或撤销许可集会、游行之申请，同时可达成国家安全法所揭示二原则之立法目的。至于集会游行法第二十九条对于首谋者处以刑事罚，乃因首谋者业经警察机关警告、制止、命令解散，仍继续进行，不遵制止等四阶段程序，其主观恶性已表露无遗，非处行政罚所能奏效，较之德国集会法第二十六条第一款规定采二阶段程序者更为严谨，自无违反宪法可言云云。
法务部（兼代行政院）主张：我国集会、游行之法律系解严后，为保障合法举行之集会、游行及顺应当时环境之需要所制定，由总统于七十七年一月二十日公布施行，名称为动员戡乱时期集会游行法。其后因动员戡乱时期之终止，于八十一年七月二十七日将名称修正为集会游行法，并修正相关规定，以应社会之新发展趋势，故集会游行法非戒严制度之产物。其制定之原因系本于集会、游行活动可能有侵害公共秩序之虞，基于维护公益及保障社会大众人权之衡平，对集会、游行之场所、时间、方式等，酌予合理限制，要非赋予公权力对表现自由予以压制或剥夺为目的，符合宪法第十一条保障表现自由所追求探究真理、健全民主程序、自我实现等基本价值。为避免集会、游行活动侵害公益而对民众之生活安宁与安全，交通秩序、居家品质或环境卫生产生影响或发生侵害情事，依宪法第二十三条规定，以法律为必要之限制，而采准则主义之许可制，亦符合比例原则。至于集会游行法第二十九条规定对于触犯者处以刑事罚，系立法上衡量其反社会性之强弱、可非难性之高低而制定，自立法政策言，并无不妥。又我国自七十六年七月十五日解严、八十年五月一日终止动员戡乱，回复平时宪政。惟衡诸两岸关系，中共对我之敌对状态并未消除，其以武力威胁、飞弹恫吓之危险仍然存在，为维护国家安全及社会秩序，对于集会、游行所涉及有关国家安全之言论因可能产生内部不安，自有限制必要。主张共产主义与分裂国土之集会、游行，危害中华民国之存在或自由民主之宪政秩序，参照宪法增修条文第五条第五项之规定意旨，应不受宪法保障云云。
内政部及内政部警政署之主张除与前述行政院之主张相同者予以引用外，并称：集会游行法对于集会、游行之申请采用许可制，乃因集会、游行固为宪法所保障之基本人权，惟其享有及行使，应顾及社会公益及他人之基本权益，集会游行法为维护人民集会、游行之合法权益，并确保社会秩序之安宁，课以事前申请许可之义务，于宪法第二十三条规定，并无不合。况同法系采准则主义，警察机关对于集会、游行，唯有依法为准驳之处分，不得违法不予许可。采行事前许可制，既可使申请人有充裕时间准备，亦可使主管机关即时了解事态，妥为因应。社会学家对群众危险性格之实证研究，亦认为有强化许可制之必要。在经验法则上，对之实施事前许可规制，应属必要，经民意调查结果，并为多数人所认同。再就本件事实以言，声请人系因游行前五日向警察机关申请，因不符集会游行法第九条第一项规定而未获许可，于集会、游行中，经警察主管机关依同法第二十五条第一项规定警告、制止及命令解散仍不遵从，因而受刑事处罚。其涉及之法律仅同法第九条第一项、第二十五条第一项第一款及第二十九条规定而已。至于同法第四条规定则与声请解释之原因事实无关，违反其规定而主张共产主义或分裂国土，同法未设行政或刑事责任，可知其性质并非许可管制的主要目的。司法院即不得为诉外解释，就与确定终局裁判无关联部分为合宪性审查。集会、游行涉及集体意见的表达与沟通，影响公共政策的形成，终致参政权及请愿权之行使，为社会少数族群藉以表达诉求之重要管道。惟因群众活动易引起冲动、脱轨而影响安宁、交通及卫生等问题，自有必要以法律为相当之限制。其限制之宽严原有多样，集会游行法第八条、第十一条所采实系准则许可制，其与报备制之差别仅在行政程序有异，两者在本质上并无不同。涉及公意形成之集会、游行，若非有极重要之公共利益考量，事前管制集会、游行之言论内容亦非宪法所能容许。集会游行法第九条规定申请书应记载集会、游行之目的，固可认为一种言论检查，其用意仅在考量其造成公共危险之可能性，非对言论为抽象之价值判断，虽然目的的检验可能涉及同法第十一条第一款所定违反第四条问题，因而是一种审查言论本身的标准。惟此规定实与宪法增修条文第五条第五项规定：“政党之目的或其行为，危害中华民国之存在或自由民主之宪政秩序者为违宪”相呼应，此际警察机关仍得依同法第二十六条规定为准否之判断。由于集会、游行可能对公共秩序发生影响，集会游行法对于室外集会、游行所采许可管制，符合比例原则。关此，同法第十一条规定除列举情事外，主管机关应予许可，全无裁量馀地。即使具有上开除外情事，仍须依比例原则加以裁量。如不予许可，应附理由于三日内以书面通知负责人，并记载不服之救济程序。其依第九条第一项但书之规定提出申请者，不许可之通知应于二十四小时内为之。集会、游行之申请于六日前提出；如因天然灾害或其他不可预见之重大事故而有正当理由者，则于二日前提出即可。此项期间之规定与其他民主国家之管制规定比较并不为过。至于偶发性游行，虽因无发起人而无从申请，主管机关亦得斟酌第二十六条规定之比例原则而为处理。从而对于集会、游行，即不得谓已为过度之限制。又集会游行法仅对负责人、代理人或首谋者课以法律责任，对于参加者则未加限制；第十四条对于许可集会、游行者，亦得课以六项必要之限制；第十五条复规定撤销或变更许可之要件，无非因人、事、时、地、物之不同而避免过度管制。事后报备制对已造成之公益损害仅能追惩而不能预防，对于社会趋于多元化、利益与观念冲突不断滋生、宽容的政治文化尚未形成而又地狭人稠的台湾，可能造成难以估计的不利影响。再第十一条第二款规定既云有事实足认为有危害国家安全、社会秩序或公共利益之虞等语，即不得谓其意义过于含混，主管机关亦未因规定含混而有滥用情事。关于未经许可之集会、游行科处刑罚之问题，集会游行法对于领导者违反事前与事中之行政管制所定两阶段处罚要件并无过当限制情形，其有违宪之虞者无宁为行政滥权是否未在制度上有效防止，亦即解散命令及其后的制止行为，于刑事法院应同时审酌其合法性，始能将行政滥权之机会，降低到最低。就集会游行法第二十九条之规定以言，室外之集会、游行可能造成其他法益之妨碍，并非单纯行政上之不利益而已，对于违反者处以刑罚并未逾越立法形成自由之范围。此与同法第二十八条规定之构成要件，就主观及客观情形比较，有程度上之差别者，尚属不同。若删除同法第二十九条规定，则如集会、游行不遵解散命令，且又不听制止，而未达刑法第一百四十九条规定之要件时，即无任何刑责可言，对于集会游行法第二十九条所定重复违法之主观恶性，仍应处以刑罚，始属合理。依合宪推定原则，释宪者在解释宪法时，对国会制定之法律，在有明确之依据足以宣告其违宪无效之前，应为合宪之解释。集会游行法采事前许可制，揆诸群众之危险特性并影响交通、警力之分配及群众相互间之对立、同法第二十六条有关比例原则之规定等情形，尚未违反宪法第二十三条所定必要之程度。至于因情况危迫，有正当理由，不及依现行集会游行法之规定提出申请者，可从立法技术上予以解决，要与违宪与否无涉云云。
交通部提出书状主张：因集会、游行可能因量增而产生质变，易影响交通秩序，妨碍交通安全，采用准则许可制，可使主管机关对集会、游行及早未雨绸缪，妥善规划交通管制，避免交通陷于停滞或混乱，造成妨碍他人使用道路之权益。依过去发生之实例，因集会、游行而霸占高速公路、率众夜宿车站前广场、卧轨妨碍铁路交通，对于社会秩序及公共利益之危害，均属显著而首当其冲，所付出之社会成本实难以估计。集会游行法现行规定应符合宪法第十四条保障人民集会自由之意旨及第二十三条法律保留之原则等语。本院斟酌全辩论意旨，作成本解释，其理由如左：
司法院解释宪法，并有统一解释法律及命令之权，为宪法第七十八条所明定。其所为之解释，自有拘束全国各机关及人民之效力。此与普通法院受理民、刑事诉讼事件；行政法院审理行政诉讼案件；公务员惩戒委会审议公务员之惩戒案件，其所为裁判或议决，仅于该具体事件有拘束力者迥然有异。人民、法人或政党于其宪法上所保障之权利，遭受不法侵害，经依法定程序提起诉讼，对于确定终局裁判所适用之法律或命令发生有抵触宪法之疑义者，得依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定声请解释。大法官依此规定所为解释，固以该确定终局裁判所适用之法律或命令为标的，就人民、法人或政党于其宪法上所保障之权利有无遭受不法侵害为审理对象。惟人民声请宪法解释之制度，除为保障当事人之基本权利外，亦有阐明宪法真义以维护宪政秩序之目的，故其解释范围自得及于该具体事件相关联且必要之法条内容有无抵触宪法情事而为审理。揆诸本院释字第二一六号解释，声请意旨系就前司法行政部发布关于强制执行事件之两项函示，发生抵触关税法疑义，声请解释，该号解释则对法官在审判上不受司法行政机关所发命令拘束，作成明确之释示。释字第二八九号解释，其声请意旨仅系主张财务案件处理办法第六条有抵触宪法之疑义，本院大法官则解释同办法之订定系法制未备前之措施，爰定期间宣告办法之全部失其效力。释字第三二四号解释，其声请意旨系谓海关管理货柜办法第二十六条规定有抵触宪法之疑义，上开解释则附加“该办法尚涉及公法契约之问题，关于公法契约之基本规范，亦宜由有关机关尽速立法，妥为订定。”释字第三三九号解释，其声请人谓财政部六十六年十二月二十日台财税字第三八五七二号函释意旨抵触宪法第十九条及货物税条例第十八条规定，并违反“从新从轻”之原则，本院大法官则并将六十年一月九日修正公布之货物税条例第十八条第一项第十二款规定宣告应不予援用。释字第三九六号解释，其声请人系以公务员惩戒法未规定审级救济，抵触宪法第十六条关于保障人民诉讼权之意旨，声请解释。本院大法官则引申其义，谓惩戒机关应采法院之体制，惩戒案件之审议亦应本正当法律程序之原则，对被付惩戒人予以充分之程序保障，为合宪性之立法建制之宣示。此外，本院大法官对于立法委员依司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定提出之声请所为释字第四三六号解释，亦就声请意旨涉及军事审判制度之全盘，宣示“为贯彻审判独立原则，关于军事审判之审检分立、参与审判军官之选任标准及军法官之身分保障等事项，亦应一并检讨改进。”以上仅就本院解释中择其数则而为例示，足以说明大法官解释宪法之范围，不全以声请意旨所述者为限。本件声请人因违反集会游行法案件，经台湾高等法院八十三年度上易字第五二七八号刑事判决以犯集会游行法第二十九条之罪处以刑罚，因认其于宪法第十四条规定所保障之集会自由遭受不法侵害，对于确定判决所适用集会游行法以不确定法律概念赋予警察机关事前抑制与禁止集会、游行，发生有抵触宪法之疑义，声请解释。查声请人所以受刑事法院判以罪刑，虽系因举行室外集会、游行未依集会游行法第九条第一项规定于六日前向主管机关申请，致未获许可，竟引导车队及群众游行，经主管机关命令解散而不解散，仍继续举行，经制止而不遵从，为其原因事实，其牵涉之问题实系集会游行法第八条第一项前段规定室外集会、游行应向主管机关申请许可及相关规定是否抵触宪法所发生之疑义，殊难仅就同法第九条第一项所定申请期限是否违宪一事为论断。从而本件解释应就集会游行法所采室外集会、游行应经事前申请许可之制度是否有抵触宪法之疑义而为审理。次查宪法第十四条规定人民有集会之自由，此与宪法第十一条规定之言论、讲学、著作及出版之自由，同属表现自由之范畴。本于主权在民之理念，人民享有自由讨论、充分表达意见之权利，方能探究事实，发见真理，并经由民主程序形成公意，制定政策或法律。因此，表现自由为实施民主政治最重要的基本人权。国家所以保障人民之此项权利，乃以尊重个人独立存在之尊严及自由活动之自主权为目的。其中集会自由主要系人民以行动表现言论自由；至于讲学、著作、出版自由系以言论或文字表达其意见，对于一般不易接近或使用媒体言论管道之人，集会自由系保障其公开表达意见之重要途径。依集会游行法第二条规定，所谓集会系指于公共场所或公众得出入之场所举行会议、演说或其他聚众活动。游行则指于市街、道路、巷弄或其他公共场所或公众得出入之场所之集体行进。集会自由以集体方式表达意见，为人民与政府间沟通之一种方式。人民经由此方式，主动提供意见于政府，参与国家意思之形成或影响政策之制定。从而国家在消极方面应保障人民有此自由而不予干预；积极方面应提供适当集会场所，并保护集会、游行之安全，使其得以顺利进行。又集会自由之保障，不仅及于形式上外在自由，亦应及于实质上内在自由，俾使参与集会、游行者在毫无恐惧的情况下进行。是以法律限制集会、游行之权利，除应遵守宪法第二十三条必要性原则外，尚须符合明确性原则，使主管机关于决定是否限制人民之此项权利时，有明确规定其要件之法律为依据，人民亦得据此，依正当法律程序陈述己见，以维护宪法所保障之权利。
按集会、游行有室内、室外之分，其中室外集会、游行对于他人之生活安宁与安全、交通秩序、居家品质或环境卫生难免有不良影响。国家为防止妨碍他人自由、维持社会秩序或公共利益，自得制定法律为必要之限制。其规范之内容仍应衡量表现自由与其所影响社会法益之价值，决定限制之幅度，以适当之方法，择其干预最小者为之。对于集会、游行之限制，大别之，有追惩制、报备制及许可制之分。集会游行法第八条第二项规定室内集会无须申请许可，同条第一项前段虽规定室外集会、游行，应向主管机关申请许可，惟其但书则规定：一、依法令规定举行者。二、学术、艺文、旅游、体育竞赛或其他性质相类之活动。三、宗教、民俗、婚、丧、喜、庆活动，则均在除外之列，可见集会游行法系采许可制。对此事前行政管制之规定，判断是否符合宪法第二十三条之比例原则，仍应就相关联且必要之规定逐一审查，并非采用追惩制或报备制始得谓为符合宪政原则，采用事前管制则系侵害集会自由之基本人权。声请意旨执此指摘，自非有理由。于事前审查集会、游行之申请时，苟著重于时间、地点及方式等形式要件，以法律为明确之规定，不涉及集会、游行之目的或内容者，则于表现自由之诉求不致有所侵害。主管机关为维护交通安全或社会安宁等重要公益，亦得于事前采行必要措施，妥为因应。
集会游行法第十一条规定申请室外集会、游行，除有同条所列情形之一者外，应予许可。从而申请集会、游行，苟无同条所列各款情形，主管机关不得不予许可，是为准则主义之许可制。兹就集会游行法第十一条所列各款情形，是否符合宪法意旨，分述之。
第一款：“违反第四条、第六条、第十条之规定者。”按第四条规定“集会游行不得主张共产主义或分裂国土。”所谓“主张共产主义或分裂国土”原系政治主张之一种，以之为不许可集会、游行之要件，即系赋予主管机关审查言论本身的职权，直接限制表现自由之基本权。虽然宪法增修条文第五条第五项规定：“政党之目的或其行为，危害中华民国之存在或自由民主之宪政秩序者为违宪。”惟政党之组成为结社自由之保障范围，且组织政党既无须事前许可，须俟政党成立后发生其目的或行为危害中华民国之存在或自由民主之宪政秩序者，经宪法法庭作成解散之判决后，始得禁止，现行法律亦未有事前禁止组成政党之规定。相关机关内政部以集会游行法第四条与宪法增修条文第五条上开规定相呼应云云，自非可采。以违反集会游行法第四条规定为不许可之要件，系授权主管机关于许可集会、游行以前，先就言论之内容为实质之审查。关此，若申请人于申请书未依集会游行法第九条第一项第二款规定，于集会、游行之目的为明确之记载，则主管机关固无从审查及此，至若室外集会、游行经许可后发见有此主张，依当时之事实状态为维护社会秩序、公共利益或集会、游行安全之紧急必要，自得依同法第十五条第一项撤销许可，而达禁止之目的；倘于申请集会、游行之始，仅有此主张而于社会秩序、公共利益并无明显而立即危害之事实，即不予许可或迳行撤销许可，则无异仅因主张共产主义或分裂国土，即禁止集会、游行，不仅干预集会、游行参与者之政治上意见表达之自由，且逾越宪法第二十三条所定之必要性。又集会游行法第六条系规定集会、游行禁制区，禁止集会、游行之地区为：一、总统府、行政院、司法院、考试院、各级法院。二、国际机场、港口。三、重要军事设施地区。其范围包括各该地区之周边，同条第二项授权内政部及国防部划定之。上开地区经主管机关核准者，仍得举行。禁制区之划定在维护国家元首、宪法机关及审判机关之功能、对外交通之顺畅及重要军事设施之安全，故除经主管机关核准者外，不得在此范围举行集会、游行，乃为维持社会秩序或增进公共利益所必要，同条就禁制地区及其周边范围之规定亦甚明确，自属符合法律明确性原则，并无抵触宪法情事。至集会游行法第十条规定不得为应经许可之室外集会、游行之负责人、其代理人或纠察员资格系：一、未满二十岁者。二、无中华民国国籍者。三、经判处有期徒刑以上之刑确定，尚未执行或执行未毕者。但受缓刑之宣告者，不在此限。四、受保安处分或感训处分之裁判确定，尚未执行或执行未毕者。五、受禁治产宣告尚未撤销者。以上规定限制集会、游行之负责人、其代理人或纠察员应具中华民国国籍、具有完全行为能力之人、经法院判处有期徒刑以上之刑确定、或受保安处分、感训处分之裁判确定，已执行完毕或受缓刑之宣告者，系限制此等人员主导公意之形成，要属立法机关之职权行使范围，与宪法第二十三条规定亦无违背。
第二款：“有事实足认为有危害国家安全、社会秩序或公共利益之虞者。”按集会、游行乃多数人为达到特定共同目的而从事的群体活动，在民主社会中，人民对于政府施政措施，常借此方式表达意见，形成公意。为确保社会安宁秩序，宪法所保障之集会、游行，必须以和平方式为之，若逾此限度，法律始得加以限制，惟法律限制之要件，应明确而具体。本款规定所称“危害国家安全、社会秩序或公共利益”均为概括条款，有欠具体明确，委诸主管之警察机关，于短期间内判断有此事实足认有妨害上开法益之虞，由于室外集会、游行难免对他人之自由、社会秩序或公共利益有不利影响，主管机关对此尚未达到明显而立即危险之事实若为实质审查，仅凭将来有发生之可能，即以之为准否之依据，易生干预人民集会自由之情事，与集会游行法第十一条限制主管机关裁量权之立法意旨亦有未符。是本款规定列为事前审查之许可要件，即系侵害宪法所保障集会自由之权利。至若应经许可之集会、游行未经许可者；或经许可以后有明显而立即危险之事实者，主管机关为维护集会、游行安全之紧急必要，得分别依集会游行法第二十五条第一项第一款及第十五条第一项为适当之处置；又已有明显而立即危险之事实发生，犹申请集会、游行助长其危害之情事者，仍得不予许可，要属当然。
第三款：“有危害生命、身体、自由或对财物造成重大损坏之虞者。”此款规定与宪法意旨不符，其理由除前段所述外，所称“有危害生命、身体、自由或对财物造成重大损坏之虞者”，如仅一二参与者有此情形，是否即得不许可其他参与人举办集会、游行；又既有危害生命、身体、自由或对财物造成重大损坏之虞，即尚未至构成刑事责任之程度；倘有妨害安宁秩序之行为，则有社会秩序维护法之规定可资处罚。以有此情形，即禁止为集会、游行，亦违反比例原则。所谓“之虞”认定之标准如何，既欠具体明确，则在举办集会、游行以前，由主管机关就此为实质上之审查，与宪法保障之旨意，不无违背。室外集会、游行于许可以后，若发生重大事故，主管机关为维护集会、游行安全之紧急必要，仍有同法第十五条第一项前段规定之适用，与前款所述同。
第四款：“同一时间、处所、路线已有他人申请并经许可者。”同一时间、处所、路线已有他人申请集会、游行，并经许可者，如再许可举办集会、游行，将发生集会、游行目的之混淆；倘举办之方式不同，其妨碍社会秩序之可能性亦更扩大，遇有反制集会、游行者，激起群众冲突之机会即相对增加。主管机关依此规定不予许可时，依集会游行法第二十六条规定，固应公平合理考量人民集会、游行权利与其他法益间之均衡维护，于不逾越所欲达成目的之必要限度，以适当之方式为之。此款规定符合宪法意旨。
第五款：“未经依法设立或经撤销许可或命令解散之团体，以该团体名义申请者。”本款规定所以限制集会、游行之申请人为自然人、法人或其他经依法设立之团体，乃因集会游行法第七条第一项规定：“集会、游行应有负责人。”第二项又规定：“依法设立之团体举行之集会、游行，其负责人为该团体之代表人或其指定之人。”对于依法设立团体之代表人得为确实之审查，负责人之身分亦有客观的认定依据，属于立法自由形成范围，尚未抵触宪法意旨。
第六款：“申请不合第九条规定者。”集会游行法第九条第一项系规定室外集会、游行，应由负责人填具申请书，载明：一、负责人或其代理人、纠察员之姓名、住所等人别事项。二、集会、游行之目的、方式及起讫期间。三、集会处所或游行之路线及集合、解散地点。四、预定参加人数。五、车辆、物品之名称、数量。于六日前向主管机关申请许可。但因天然灾变或其他不可预见之重大事故而有正当理由者，得于二日前提出申请。同条第二项则规定代理人应提出代理同意书，集会处所之表明应检具该处所之所有人或管理人之同意文件，游行应检具详细路线图。按室外集会、游行对于他人之自由、社会秩序或公共利益难免产生影响。为避免集会、游行活动侵害公益而对民众之生活安宁与安全、交通秩序、居家品质或环境卫生产生影响或发生侵害情事，责令负责人于举行集会、游行前六日，向主管机关申请许可，列举参与集会、游行之负责人、集会、游行之目的、方式及起讫时间、集会处所、游行之路线及集合、解散地点、预定参加人数及车辆、物品之数量等，不惟使申请人有充裕时间准备，亦可使主管机关了解事态，预为绸缪，妥善规划交通管制，避免交通陷于停滞或混乱，造成过度妨碍他人使用道路之权益。从而本款规定关此部分，尚未逾越宪法第二十三条规定之必要程度。惟集会游行法第九条第一项但书规定：“因天然灾变或其他不可预见之重大事故而有正当理由者，得于二日前提出申请。”既云集会、游行系因天然灾变或其他不可预见之重大事故而举行，岂有馀裕于二日前提出申请？所谓偶发性集会、游行，既系群众对不可预见之重大事故所为之立即反应而引起，即不可能期待负责人于二日前提出申请，亦不可能期待于重大事故发生后二日始举办集会、游行。是许可制于偶发性集会、游行殊无适用之馀地。宪法第十四条规定保障人民之集会自由，并未排除偶发性集会、游行，若依集会游行法第九条第一项规定之要件以观，则凡事起仓卒者，因不及于法定期间内提出申请，其集会、游行概属违反第九条规定而应不予许可，依此规定而抑制人民之集会、游行，于宪法保障之基本人权，未尽相符，亟待检讨改进。
集会游行法第二十九条规定：“集会、游行经该管主管机关命令解散而不解散，仍继续举行经制止而不遵从，首谋者处二年以下有期徒刑或拘役。”按集会、游行而有同法第二十五条所定情事之一者，该管主管机关得予警告、制止或命令解散。其所定情事为：一、应经许可之集会、游行未经许可或其许可经撤销而擅自举行者。二、经许可之集会、游行，而有违反许可事项、许可限制事项者。三、利用第八条第一项各款集会、游行，而有违反法令之行为者。四、有其他违反法令之行为者。同法第十一条规定申请室外集会、游行，除有同条所列情形之一者外，应予许可。其中有关时间、地点及方式等未涉及集会、游行之目的或内容之事项，与宪法保障集会自由之意旨尚无抵触，则集会、游行而有同法第二十五条所定情事者，该管主管机关为警告、制止或命令解散，与宪法第二十三条之规定亦无违背。倘集会、游行经该管主管机关命令解散而不解散者，依同法第二十八条规定，处集会、游行负责人或其代理人或主持人新台币三万元以上十五万元以下罚锾。此系规范集会、游行不遵从主管机关所为解散命令，对于负责人、代理人或主持人所为之行政秩序罚。相互参酌，“经该管主管机关命令解散而不解散，仍继续举行经制止而不遵从”，第二十九条始对首谋者科以刑罚。因此，后者为前者之后续行为，应受处罚之人，亦未必相同。后者对于首谋者科以二年以下有期徒刑或拘役，乃处罚其一再不遵从解散及制止之命令。如再放任而不予取缔，对于他人或公共秩序若发生不可预见之危险，主管机关亦无从适用刑事诉讼法之规定为必要之处分。至于社会秩序维护法第六十四条第一款规定之妨害安宁秩序须“意图滋事，于公园、车站、轮埠、航空站或其他公共场所，任意聚众，有妨碍公共秩序之虞，已受该管公务员解散命令，而不解散”为要件，刑法第一百四十九条规定之公然聚众不遵令解散罪则须“公然聚众，意图为强暴胁迫，已受该管公务员解散命令三次以上，而不解散者”为处刑之对象。不论主观要件与客观要件，均与集会游行法第二十九条规定之内容，有轻重之分，即不得指其违反宪法第二十三条规定之必要原则。又主管机关如何命令解散集会、游行，以及用何种方式制止其继续进行，涉及此项解散命令之当否，为事实认定问题。刑事法院于论罪科刑时，就犯罪行为之构成要件是否符合，应为确切之认定，尤其对于行为须出于故意为处罚之要件，亦应注意及之，乃属当然。
大法官會議主 席 施啟揚
大法官 翁岳生
劉鐵錚
吳 庚
王和雄
王澤鑑
林永謀
施文森
城仲模
孫森焱
陳計男
曾華松
董翔飛
楊慧英
戴東雄
意见书
编辑部分不同意見書： 大法官 董翔飛
司法權之本質在於其具有正當性、獨立性、被動性及拘束性，其中尤
以營造其獨立的審判環境及遵守程序上的被動性最為重要。從權力分立制
衡的機制來看，司法機關唯嚴守不告不理之被動性，始能使司法權限縮於
憲法所規範的界線之中，而不致有逾越之虞，否則分權制衡之機制，勢必
蕩然無存，立法機關制定司法院大法官審理案件法即在反映此一思想理念
。大法官依據憲法掌理解釋憲法及統一解釋法令之權，此種司法權之發動
，依上開審理案件法第五條第一項第二款規定，人民、法人或政黨於其憲
法上所保障之權利遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局
裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義，聲請解釋時始得為之，
此為立法機關為具體落實憲法有關違憲審查制度之準憲法法律，大法官審
理案件，自應受其約制，審理之標的與範圍，亦當恪遵上開法條，無論抽
象審查或具體解釋均應以該系爭案件終局裁判所適用之法律或命令本身有
無牴觸憲法或法律為限，而非終局裁判所適用者或與個案具體事件無關聯
性者，自不在審理之範圍。司法機關唯有遵守此一立場，始能維持權力分
立機制之平衡及贏得立法機關、行政機關之尊重與人民、政黨及社會大眾
之信賴與肯定。
本案聲請人於五日前向主管機關申請集會、遊行，因不符集會遊行法
第九條第一項規定，未獲主管機關許可，而擅自帶領群眾，引導車隊集會
、遊行，經主管機關舉牌警告，制止及命令解散仍不遵從，觸犯同法第二
十九條之罪，經台灣高等法院八十三年度上易字第五二七八號判決處以刑
罰。有關本案終局裁判所適用之法律，除集會遊行法第九條第一項「室外
集會、遊行，應由負責人填具申請書，載明左列事項，於六日前向主管機
關申請許可」及第二十九條「集會、遊行經該管主管機關命令解散而不解
散，仍繼續舉行經制止而不遵從，首謀者處二年以下有期徒刑或拘役。」
之規定外，與本案具體事實相關聯且必要之條款，僅同法第十一條第六款
「申請不合第九條規定者，不予許可。」及第二十五條第一項「有左列情
事之一者，該管主管機關得予警告、制止或命令解散」、第二項「前項制
止、命令解散，該管主管機關得強制為之」。至於同法第四條「集會遊行
不得主張共產主義或分裂國土。」、第十一條第一項「申請室外集會、遊
行，除有左列情事之一者外，應予許可：一、違反第四條、第六條、第十
條之規定者。二、有事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益之
虞者。三、有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞之虞者。四、
同一時間、處所、路線已有他人申請並經許可者。五、未經依法設立或經
撤銷許可或命令解散之團體，以該團體名義申請者。」及第九條第一項「
但因天然災變或其他不可預見之重大事故而有正當理由，得於二日前提出
申請」之但書規定，則與本案聲請解釋之事實原因可謂毫無關聯。多數意
見所通過之解釋文及解釋理由書對引發聲請人未獲許可之第九條第一項所
定「室外集會、遊行須於六日前向主管機關申請許可」之期間限制，及同
法第二十九條所定「首謀者處以二年以下有期徒刑或拘役」之罰則予以實
體審查，要屬當然。惟除此之外可否再擴及與案關事實毫無關聯且亦非終
局裁判所適用之領域如集會遊行法第八條、第十一條第一項第一款至第五
款，以及由同條第一項第一款延伸出來的第四條、第六條及第十條之規定
，作成所謂「訴外」之解釋，其正當性基礎為何？本席深表懷疑。解釋理
由書雖云「大法官依審理案件法規定所為解釋，固以確定終局裁判所適用
之法律或命令為標的，就人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利有無
遭受不法侵害為審理對象。惟人民聲請憲法解釋之制度，除為保障當事人
之基本權利外，亦有闡明憲法真義以維護憲政秩序之目的，故其解釋範圍
自得及於該具體事件相關聯且必要之法條內容有無牴觸憲法情事而為審理
。」，並舉數例說明大法官解釋憲法之範圍，不全以聲請意旨所述者為限
。大法官此一說理，姑不論是否符合立法者之所以訂定大法官審理案件法
之意旨，但事實上已無異打破法律對解釋程序所設的各種框架，並對司法
審查權的範圍作了某種程度的擴張，類此行為，究係如解釋理由書所云「
以維護憲政秩序之目的」，抑或係有礙憲政秩序之維護，尚有辯論之餘地
。再說所謂「相關聯且必要之法條」究何所指，亦屬可辯性之不確定概念
，即以本案為例，釋憲聲請人申請集會、遊行之所以未獲主管機關許可，
既非因為「主張共產主義或分裂國土」；亦非因為在總統府、行政院、司
法院、考試院或各級法院，國際機場、港口及重要軍事設施地區及其週邊
範圍舉行；更非第十條所定「負責人或糾察員未滿二十歲，無中華民國國
籍或受刑事處分、保安處分及禁治產宣告」，而是因為不符第九條第一項
規定「於六日前提出申請」而未被許可。嗣以抗議台北市政府違法傾倒廢
土而擅自帶領車隊及環保聯盟成員走上街頭，經主管機關警告、制止、命
令解散而不遵從，觸犯同法第二十九條罪而被判刑，自始至終，從頭到尾
從未主張過共產主義或分裂國土，亦無事實足認有危害國家安全、社會秩
序或公共利益之虞或有危害生命、身體、自由或財物造成重大損失之情事
，終局裁判所述犯罪事實亦無類此情形，顯見集會遊行法第四條、第六條
、第十條、第十一條第一款至第五款以及第九條第一項但書之規定均與案
關事實毫無邏輯上的關係，至少聲請人表現自由之權利，並非「真的」已
遭侵害，而是一種「臆測或可能」之聯想，事實上從八十一年修法迄今，
三萬一千餘件申請集會、遊行的案件中，祇有一○八件未予許可，其中包
括本案在內，並沒有一件是因為違反第四條規定之情事，對此「尚未形成
爭議亦未達到必須裁判程度」之尚未成熟的訴訟，釋憲機關如可選擇性的
借題發揮或主動過早介入，恐亦有違司法權被動性之本質。作為釋憲者的
大法官，於審理案件時，不必受限於大法官審理案件法所定程序之規範，
可以如此自由揮灑、為所欲為，將司法審查權的功能超越立法行政機關制
定的法律命令之上，則不知「大法官審理案件法」還有什麼存在的價值與
意義。權力分立貴在相互尊重，彼此各自遵守憲法權限，司法機關尤應堅
持程序上的正當性與被動性，分權理論始能彌久長新。解釋文解釋之標的
及範圍未能以確定終局裁判所適用之法律或命令為限，而擴及非相關之法
律領域，本席未便苟同，爰提出部分不同意見如上。
部分不同意見書： 大法官 陳計男
本號解釋認集會遊行法（下簡稱集遊法）第十一條規定，採用準則許
可制與同法第二十九條採用刑事罰之規定並未違反憲法意旨，及同法第九
條第一項但書對於偶發性集會、遊行不及於二日前申請者不予許可，與憲
法保障人民集會自由之意旨有違，亟待檢討改進等部分，本席雖表贊同，
但對於非本件聲請範圍之事項部分（即集遊法第十一條第一款至第五款與
相關之同法第四條、第六條、第十條規定）遽予一併解釋，不無違背不告
不理之審理原則，則難同意。爰敘述其理由如左：
（一）按司法院大法官固有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。惟
大法官對於解釋案件之審理，屬國家司法權行使之一種，仍須依聲
請為之，應受不告不理原則之拘束。又解釋憲法之聲請，其聲請權
人及其得為聲請解釋之範圍，應受一定之法律限制（至法律應如何
規定係屬立法裁量問題），若非聲請權人或對非其得聲請解釋範圍
內之事項為聲請時，即不應受理。此觀司法院大法官審理案件法（
以下簡稱審理案件法）第五條、第七條之規定即明。
（二）人民之聲請解釋憲法，依審理案件法第五條第一項第二款規定，須
「人民於其憲法上所保障之權利遭受不法侵害，經依法定程序提起
訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑
義者」，始得為之。茲該所謂終局裁判所適用之法律或命令，解釋
上雖不宜機械地侷限於裁判書上所明白引用之法律條文、命令規定
；凡該法令之制定或其制定之原則有無牴觸憲法，或裁判因認定事
實所涉及之法律條文、命令規定，縱未表明於裁判書內，但既與裁
判之形成有關，自應在得以聲請解釋之列。逾此以外之事項，既未
經訴訟並經終局裁判，依上開規定，人民即不得聲請解釋，倘為聲
請，亦應不予受理（參照審理案件法第五條第三項）。大法官審理
人民聲請解釋憲法，當非漫無限制，仍應受上述範圍之拘束。亦即
僅能就經訴訟之終局裁判中所適用法令及與此相關聯之法令制定或
其制定原則之合憲性（例如某法律條文係採用某原則為規定，而聲
請人所受不利益之裁判，其所引法條係依該原則而制定，若經解釋
認該原則違憲，則其範圍自可及於依該原則而定之相關法條；如不
認為違憲，既與該原則無關聯，自僅能就裁判所依據之法條規定而
為解釋。又如法規命令之制定倘認違憲，則裁判所依之該法規命令
，自可作為全部審查範圍，若其制定合憲，則僅得就涉及之部分為
審查），與因認定事實中所涉及之法令有無違憲疑義為解釋。人民
聲請解釋憲法之制度，除保障當事人之基本權利外，雖尚有闡明憲
法真義，以維護憲法之目的，但不能因此即可置人民得聲請憲法解
釋範圍之規定於不顧，徒以該不得聲請而聲請解釋之事項，蘊含憲
法上之意義，有闡明憲法真義，以維護憲法之目的之價值為由，即
選擇性地藉以併為解釋。否則審理案件法第五條第一項第二款所定
聲請要件及同條第三項對於聲請人不合規定者應不受理之規定，即
失其意義（至該規定是否妥適，則屬立法裁量之另一問題，亦非本
件解釋範圍）；且與基於分權制衡原理而生之司法權行使被動性及
不告不理之原則，亦難謂無違背。多數大法官意見謂：「解釋範圍
自得及於該具體事件相關聯且必要之法條內容有無牴觸憲法情事而
為審理」，但所謂「相關聯且必要之法條內容」其範圍如何？可否
脫離聲請人所得為聲請之範圍，不能不令人無疑。大法官對於人民
聲請解釋憲法事件，如將「確定終局裁判所適用之法令」，解釋為
其範圍包括該訴訟事件裁判上（而非事件相關聯）所涉及該法令之
相關聯部分，因其尚在訴訟事件範圍之內，本席固可贊同，此即本
席認為「所謂終局裁判所適用之法律或命令，雖不宜機械地侷限於
裁判書所明白引用之法律條文、命令規定，凡該法令之制定或制定
之原則有無牴觸憲法，及裁判因認定事實所涉及法律條文、命令規
定，縱未表明於裁判書內，但既與裁判之形成有關，自應在得以聲
請解釋之列」之緣由，惟若逾此範圍，則無異係對於人民不得聲請
，如經聲請亦應不受理之事項，自行擴張而為受理解釋，此即本席
對多數意見之見解所不敢苟同者。
（三）本件聲請人係因其於民國八十二年十月四日向台北市警察局申請於
同月九日十時至十二時遊行，經該局以其未依規定於六日前向主管
機關提出申請，依集遊法第九條、第十一條規定，核定「不准舉行
」。聲請人未循法定程序申復，猶於同月九日遊行，經警告、制止
處分、命令解散，仍未遵從，遂由警局移送檢察官偵查起訴，並經
台灣高等法院依集遊法第二十九條、刑法第十一條前段、第二十八
條、第四十一條、第七十四條第一款，罰金罰鍰提高標準條例第一
條規定，各判處拘役三十日，如易科罰金均以三百元折算一日，張
○修、陳○男均緩刑二年判決確定。聲請人以其憲法第十四條所保
障之權利遭受侵害，認集遊法第十一條採用許可制而不採報備制為
違憲，基於違反該條規定，所設之同法第二十五條、第二十九條規
定，亦屬違憲等為由，而為本件之聲請。準此以觀，本件解釋所得
審理之範圍，依聲請人在刑事訴訟事件之主張所涉及之事實、法令
及確定判決所適用之法令與立法原則，當為集遊法第十一條所採許
可制、同法第九條第一項前段規定須於遊行前六日前為聲請、同法
第二十五條之警告、制止或命令解散之規定與同法第二十九條採用
刑罰之規定是否違反憲法等項（至刑法及罰金罰鍰提高標準條例部
分聲請人並未指摘聲請解釋）。關於集會遊行採用許可制是否違反
憲法之疑義部分，各民主憲政國家所採制度不一，本號解釋認集遊
法第十一條規定申請室外、集會遊行除有同條所列情形之一者外，
應予許可。其中有關時間、地點及方式等未涉及集會、遊行目的或
內容之事項，為維護憲法秩序及公共利益所必要，屬立法自由形成
之範圍於表現自由之訴求不致有所侵害，與憲法保障集會自由之意
旨無牴觸云云，固為本席所贊同，集遊法不採報備制而採準則許可
制既認並不違憲為大法官一致之意見，雖其中就準則許可主義規定
之內容，有宣示性之說明，但具體法律之各規定，其內容有否違反
該宣示性之說明，則屬法律之各具體規定有否違憲問題，尚不涉及
法律採用許可制原則之違憲問題。是本件就聲請人所涉訴訟事件中
所得為違憲之審查者，依（二）之說明，應為本件聲請人所涉之集
遊法第十一條所列第六款定為不應許可之事由，是否違憲而已（其
他關於同法第九條、第二十五條、第二十九條部分，本席無不同意
見，故不予論列）。至同條第一款至第五款所定不應許可之事由及
與同條第一款相關之第四條、第六條、第十條之規定，無論其規定
有無違憲，聲請人之聲請是否指摘及此，該五款事由及相關之同法
第四條、第六條、第十條規定，既非聲請人聲請集會、遊行時，據
為不准許之事由，聲請人憲法上所保障集會之自由，亦非因該規定
而遭受侵害，並經訴訟終局判決，依前開說明，大法官自不得對之
解釋。多數大法官意見，對此逐項予以解釋，顯未嚴守司法權行使
之分際。至多數大法官意見雖謂本院歷來有諸多解釋，將解釋範圍
擴及法令於該具體事件相關聯且必要之法條內容有無牴觸憲法情事
而為審理，然審理案件法對於人民聲請解釋憲法既定有一定要件，
不合要件者，應不受理之規定，不論多數大法官意見所引例示各解
釋，有無逾此而予受理，要屬具體個案之受理解釋是否妥適問題，
況其中尚有大法官之不同意見。本件解釋案，對於本院受理解釋所
得審理範圍，聲請人與有關機關間既有爭執而於解釋理由，作成抽
象原則之宣示，自宜就其所得解釋之範圍，為具體明確而合於解釋
原理之說明。本件對此既無具體明確而合於解釋原理之說明，復就
本件解釋文及理由內容觀之，其所謂相關聯且必要之法條範圍已及
於當事人所不得聲請之部分有如上述，實難以因有前引例示解釋案
例，而得謂本件將解釋範圍擴及集遊法第十一條第一款至第五款及
相關之同法第四條、第六條、第十條之規定部分，具有正當性。
基上說明，本號解釋部分有未嚴守解釋應就聲請之事項為解釋，對於
人民不得聲請解釋之事項應不受理之原則之情形，為本席所難贊同，爰提
出部分不同意見書如上。
部分不同意見書： 大法官 林永謀
按對於違背應遵守之義務而依法應受處分者，固應符合法律明確性
原則；惟所謂法律明確性原則，係指其能預見何種作為或不作為構成義
務之違反及所應受之處分究竟為何之意。對於處分之要件，法律雖以抽
象概念表示，但不論其為不確定概念或概括條款，只須其無違於法律明
確性之要求即可；且立法者於立法定制時，仍得衡量法律所規範生活事
實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念
或概括條款，而為相應之規定，如此之規定，苟其意義非難以理解，且
為受規範者所得預見，可經由司法加以確認者，即不得謂與明確性原則
相違，此業經本院以釋字第四三二號解釋在案。本解釋案之關於集會遊
行法第十一條第二款「有事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共
利益之虞者」、同法條第三款「有危害生命、身體、自由或對財物造成
重大損壞之虞者」等規定，如何不足以使人瞭解其意義並預見其自己行
為之後果，以及如何無從經由司法審查加以確認，致與法律明確性原則
相違，可決多數之解釋文暨理由均未置一詞，乃僅籠統指其有欠具體明
確，即為違憲之宣告，已不足以昭信服；而其於理由部分復以「危害國
家安全、社會秩序或公共利益」均為「概括條款」為由，謂其「有欠具
體明確」，尤與上開解釋所闡示之容許概括條款之立法原則，有所違背
，似此出爾反爾，顧後而不觀前，他人將如之何？又將如何措手足？
「國家安全」一語，本係憲法第一百三十七條第一項所有；而「社會秩
序」「公共利益」等詞，則為憲法第二十三條所明定，本解釋於合憲部
分亦用之為判斷之依據；再「生命、身體、自由、財物」何不具體明確
之有？人民之「身體、自由」應予保障，憲法第八條第一項固已明定，
而重大損壞之「重大」乙語，其在憲法第四十三條亦有之，於茲立法者
以憲法之語詞規定於法律（集會遊行法），卻謂之為概括條款，有欠具
體明確而違憲，然則其在憲法本身又如何耶？如此之釋憲，究何所據而
云然，殊屬費解。又該第二款係以「有事實足認為…. 」為其要件之一
（觀之立法理由，其第三款亦然），並非漫無限制。其既有事實足認矣
！何來不明確、不明顯？況立法例上，如德國集會法第五條第四款亦有
類似規定之體例，未聞其為違憲者。至若「…. 之虞」，乃指其有此危
險與可能之意，刑事訴訟法第一百零一條、第一百零一條之一等規定，
即類此，本院於釋字第三九二號解釋就相關法條予以審查，亦未謂其不
明確。實則此乃判斷問題，而非立法明確與否之問題，乃本解釋竟將適
用上認定判斷標準可能衍生之問題，移諸於立法之本身，逕謂其有欠具
體明確，則其混淆兩者，誤彼為此，實悖道而失理；況且於有此之「虞
」時，究應禁其於將然之前，抑應懲其於已然之後，乃立法範疇，無關
乎比例原則，亦即其間何者為愈，實難定論，立法者絕惡於未萌，有何
不可？夫抱火厝之積薪之下，而寢其上，火未及燃，吾人謂之「尚未達
明顯而立即危險之事實」可否？此部分可決多數之論據，何異於此！
法律之實踐中，法律性的拘束與自由裁量係必然併存之兩個要素，無論
如何嚴格之立法，均無從在其適用上完全剝奪執法之自由裁量餘地，僅
其法律性之拘束愈為嚴格，則自由裁量之餘地愈為狹窄；反之，自由裁
量之空間愈為廣大，則逼使法律性的拘束愈為後退而已。縱觀歷史，有
法律性的拘束甚強之時代，亦有甚弱之時代；又在法律之整個體系，有
法律性的拘束甚強之領域，亦有甚弱之領域，但此兩個要素永遠併存，
非僅此也，法律性的拘束與自由裁量在其性質上永遠係屬相對，無論如
何之事項，均不可能有絕對之法律性的拘束，亦無絕對之自由裁量；蓋
凡法律均藉抽象的概念予以規定，其概念有極其明顯之輪廓者，有明顯
度甚低者；其意義有甚為明確者，有不免於或多或少之含混者，例如以
「人」「馬」之概念與「公共秩序」「善良風俗」之概念相較，前者為
確定概念，後者為不確定概念，亦有稱之為價值概念，因其適用必須就
其具體價值予以觀察始可，然雖係不確定概念、價值概念，只須其具有
一定概念性的輪廓，則適用於其規定之法規時，即有一定之法律性的拘
束，僅此種概念之適用，或多或少不確定，故有「裁量」之要素而已，
但在「裁量」時，仍必須受符合該法規目的之指導，更進一步言，必須
受法律秩序之理念所指導，亦因此，不確定概念，無論學說或實務，均
認不違背憲法上法律明確性之要求，亦即憲法並不禁止立法者於所制定
之法律使用不確定之法律概念，前述本院釋字第四三二號解釋即係本乎
此而發。
「國家安全」「社會秩序」「公共利益」等等，均屬不確定概念，
乃本解釋之可決多數竟謂之為「概括條款」，實有誤解。所謂「概括條
款」就憲法而言，如其第二十二條規定：「凡人民之『其他』自由及權
利‥‥」即其最著之一例，況即令為概括條款，如前之說明，仍亦非憲
法所不許，何來違反法律明確性之要求？畢竟，法律上一切禁止、處罰
之要件，均具規範性，而為抽象、假設之命題，其意義之內容非可單就
語意學上之解釋予以獲得，乃必須依法規之目的而受意義內容之修正。
「國家安全」、「社會秩序」、「公共利益」等等，均係超越時空之法
律概念，其內容應由各該法律之目的予以解釋而定，吾人若因其係不確
定概念，即謂其有欠具體明確，則無異否定不確定概念之「法的性格」
，並推翻諸文明國家所公認之憲法上明確性原則之原理，其不當，灼然
明甚。
若謂警察機關無於此短期間內判斷之能力，故此等不確定概念之審
查不宜委之於警察，則應為違憲之宣告，而以其他機關代之，俾貫徹人
民表現自由之憲法規定意旨，如日本立法之由「公安委員會」主管其事
，即此之例。乃此之不為，而獨顧慮於警察機關之能力，卻不予正面之
回應，實屬行之不得其術，其傷殊大。茲集會遊行法規定主管機關為警
察機關，本解釋既未宣告其為違憲，則本法第十一條第二、三款之是否
違憲，當應就其規定之本身予以憲法上之審查，乃竟不此之圖，反喋喋
以警察機關短期間內無從判斷，為其違憲論據之一，如此豈非背本馳末
，不就事論事乎？爰提部分不同意見書如上。
相关附件
编辑抄高○炎等三人聲請書
釋憲聲請人
高 ○ 炎
陳 ○ 男
張 ○ 修
右釋憲聲請人因違反集會遊行法而被高等法院依集會遊行法第二十九
條之規定判處拘役三十日一案（見附件台灣高等法院刑事判決八十三年度
上易字第五二七八號），以集會遊行法有關規定違反憲法第十四條保障人
民之集會自由，依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款之規定，
聲請大法官會議就集會遊行法有關規定解釋其是否違憲：
壹、事實
張○修於一九九三年十月四日向台北市政府警察局申請於一九九三年
十月九日十時至十四時，由台北縣忠孝橋沿台北市忠孝西路、承德路
、長安西路遊行至台北市政府，抗議市政府違法傾倒廢土。台北市政
府警察局以未於六日前向主管機關申請，而核定不准舉行。張○修乃
與林○修商量將遊行改為定點請願，並約定於十月九日十一時三十分
在市政府會面。不意，林○修與高○炎、陳○男、陳○真等乘坐汽車
欲至市政府前請願時，即於忠孝橋遭台北市政府警察局舉牌命令解散
，並於沿途設置路障阻礙請願車輛前進。事後，前述五人被台灣台北
地方法院士林分院檢察署提起公訴，並被判處刑責，其後，釋憲聲請
人等三人乃於一審判決之後提起上訴，而仍被台灣高等法院依集會遊
行法第二十九條之規定處以刑罰。
貳、理由
一、集會遊行權在憲法上之性質：前國家之權利與應受國家保障之受益權
憲法第十四條規定：「人民有集會及結社之自由」，憲法第十一條亦
規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由」。此兩條條文之規
定，已明白表示憲法保障人民的表現自由。表現自由是獲取知識、資
訊之手段，也是為了發現真理所不可獲缺之前提。經由表現自由之保
障，個人可不斷追究真理，更可不斷發展自我、實現自我。而且，在
民主政治之國度裏，所有國民皆有參與政治意思決定之權利，為使個
人之意見、主張能表達於政治意思決定過程，表現自由更是不可欠缺
之手段，甚至可說是民主政治最重要之基礎、是民主政治存續與發展
的必備條件。因此，表現自由在憲法學上被稱為是「前國家之權利」
，亦即是國家形成之前即已存在之權利。憲法為國家法體系之最高規
範，亦是人民為形成國家所簽訂之共同契約，而契約簽訂之目的不外
在確認人民具有先天不可侵犯之權利，並於契約中明定國家機構之統
治原理，以明確規定國家機構所應遵循之軌範，使其不致逾越以致濫
用公權力，侵害人民所應享有之基本權利。所謂表現自由，正是此種
先天不可侵犯用以排除國家公權力侵害之基本人權。尤其，集會遊行
在表現自由當中，更有其重要之意義：蓋講學、著作、出版等自由，
主要是以言語、文字等手法表達其思想、創意，其行使者大多為知識
分子，相對地，同為表現自由的另一類型–集會自由，是以行動為主
的表現自由，其目的在保障一般無法接近、掌握媒體言論管道之人，
有公開表示意見之可能性，更在保障難以使用語言、文字等手段表達
意見之人，有表達意見之手段與空間，憲法所以於第十一條之外，另
將集會自由單獨類型化，而列於第十四條之規定上，正彰顯集會遊行
權利之重要性與特別性。集會遊行如從集團行動者的觀點來說，是為
達到某種特別訴求，特別是為達成某種政治目的之意思表示手段，因
此，參加者之集團，其內部意思之形成以及對外發表之機會，均為憲
法所保障之自由，國家不應以公權力加以侵害。然集會遊行除具有消
極排除國家公權力侵害之防禦功能外，更具有受益權之性格。在民主
政治意見之形成上，集會遊行於性質上有別於「單純的一群人」，其
意見係以超個人方式體現，並以集體形式保障人格發展。集體意見之
參與者，係經由意見形成與意見表示之一致性企圖，發展共同感情，
而參與於國家意見之中，因此，集會遊行已發展成「積極參予國家意
思形成之參與權」，應受國家之保護，並且具有受益權之性格。
二、集會遊行法之性質：以一般性、概括性方式並以不確定性概念賦予警
察機關事前可抑制、禁止人民集會遊行之法規。
如果依據以上對集會遊行所述之理論來看，國內集會遊行法之許多規
定顯然已違背憲法對集會遊行所為之保障：集遊法就第二條所規定之
「公共場所或公眾得自由出入之場所」採取許可制，此一規定實際上
等於讓警察機關對在任何公眾場所舉辦之集會遊行，可行使許可權限
，又第八條第一項規定不必申請許可者為（一）依法令規定舉行者；
（二）學術、藝文、旅遊、體育競賽或其他性質相類似之活動；（三
）宗教、民俗、婚喪、喜慶活動。此一規定基本上是正面表列，依此
一規定，則上述以外的所有集會遊行活動皆須申請許可。因此，第八
條第一項之規定實際上是一般性地禁止人民集會遊行。此種一般性、
概括性對集會遊行權加以限制，已是賦予主管機關事前抑制、禁止人
民集會遊行之權限。
事實上，對表現自由採取事前抑制與禁止，會產生如下之弊端：
（1）事前抑制會遮斷將表現傳達於各個人之機會；
（2）事前抑制比起刑事訴追有被過度濫用之可能性；
（3）事前抑制欠缺如同刑事手續之憲法上正當程序之保障；
（4）事前抑制過於抽象判斷；
（5）事前抑制會給予資訊受領者不正當之影響；
（6）事前抑制將國家權力不當地擴大於個人領域上。
尤有甚者，集遊法於第十一條規定：「申請室外集會、遊行除有左
列情事之一者外，應予許可：
一 違反第四條、第六條、第十條之規定者。
二 有事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益之虞者。
三 有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞之虞者。
四 同一時間、處所、路線已有他人申請並經許可者。
五 未經依法設立或經撤銷許可或命令解散之團體，以該團體名義
申請者。
六 申請不合第九條規定者。」
由該規定來看，除因同一時地已有他人申請亦即事實上無法併
存舉行者之外（集會遊行法第十一條第四款），該規定賦予主
管機關對於下述情事得不予許可：即有（１）不合形式上手續
申請者，例如未經合法成立存在之團體以該團體名義申請者（
集會遊行法第十一條第五款）、申請不具備第九條申請程式者
（集會遊行法第十一條第六款）、集會遊行之負責人有第十條
所指消極資格者（集會遊行法第十一條第一款）等，可不予許
可，而（２）在實質上，於「有事實足認為有危害國家安全、
社會秩序或公共利益之虞者」（集會遊行法第十一條第二款)
及「有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損害之虞者」
（集會遊行法第十一條第三款）之情事下，可為許可與否之判
斷。顯然地，集遊法賦予主管機關可依不確定概念對集會遊行
自由實行事前之抑制與禁止，結果，造成公權力可事前預先對
蘊含於表現行為中之表現內容加以審查判斷，而就該審查判斷
在現實上是否會對社會造成實質惡害卻絲毫不加斟酌，而造成
表現之機會被壓抑，此不但使表現自由發生萎縮（Chilling)
之效果，而且更會對表現自由造成致命之傷害。
三、集會遊行法第十一條第一款、第二款之法理謬誤此外立法者在集遊法
第十一條第一款與第二款之規定上，顯然犯了重大錯誤。蓋所謂集會
遊行對國家安全、社會秩序、公共利益，他人之生命、身體、自由或
財產有危害者係在事後發生時始能判斷，並得於事實發生之後加以處
罰。美國憲法判例中對表現自由如產生「明白而且立即之危險」亦認
為可加以處罰，但美國憲法判例上之此一理論，係將這個法理當作是
判斷「對某種表現行為在事後加以處罰並禁止其表現的法律」是否合
憲的判斷基準，並非將其當作是判斷「事前預先對某種表現行為加以
禁止之法律」是否合憲的判斷基準。具體來說，例如某種表現行為含
有任何人無法否定之惡害（例如Holmes大法官於一九一一年 Schenck
判決中所舉於客滿戲院中偽稱火災）時，必須以比較衡量「自由表現
對社會較有利益呢？或者以處罰該表現而予以禁止對於社會較有利益
呢？」來判斷表現行為與危險之接近性、明白性。因此，「明白而且
立即之危險原則」成為事後處罰表現行為之法律是否合憲之判斷基準
之一，但絕不是判斷「事前預先對某種表現行為加以禁止」之法律是
否合憲的判斷基準。
但集遊法第十一條第一款、第二款實際上卻以比「明白而立即危險原
則」更抽象的不確定概念賦予主管機關事前禁止某種表現行為，更可
於事後依有關條文加以處罰。行政機關以不同於司法程序之行政程序
判斷是否給予許可，且將抽象之不確定概念當作是許可基準，這是絕
對不被允許的，因它對該表現行為之惡害在未發表以前，即因行政機
關單方面禁止，而發生直接且單方面的禁止效果。
四、報備義務可調整集會遊行參與人與第三者間之權利衝突不過，集會遊
行雖為人民之基本權利之一，然不可否認地，由於集會遊行等集團行
動所佔據而使用之道路或公共場所，同時亦係供一般公眾使用之公共
場所，如果從不參加該集團行動之第三者來看，或多或少會感到不便
或受交通妨害，而第三者之自由也係受憲法所保障，此時即有調整這
兩者自由之必要。然而要調整兩者間之自由，實際上國家可依其他方
式達成，例如經由負責人報備，使警察機關得預為綢繆，以避免參與
集會者之利益與第三者之安全利益，發生不必要之衝突，並視情況採
取安全與合秩序之措施（例如交通管制），如此即可一方面確保集會
遊行儘可能順利進行，一方面排除公共安全與秩序之滋擾，或將之減
至最小程度。
五、集會遊行法第二十五條、第二十九條之違憲性從以上所述來看，行政
權檢閱表現自由是絕對禁止，行政權對表現內容自不得事前予以審查
，而對表現之時、地（場所）、方法（方式）等如欲加以規制，亦不
得給予行政權許可與否之裁量，單純報備制已可調整集會遊行參與者
與第三者之權利衝突。即使欲採取有許可與否權限之法制者，對於許
可與否之基準則應以法律明確規定之，此明確性之基準比起事後抑制
之法令所要求之明確性基準應更加嚴格，亦即應使之達於無裁量餘地
之程度，即對表現之外觀僅能予以劃一之判斷，故所謂許可應意味著
毫無自由裁量餘地之准許行為，如此，行政機關才不會濫權對表現自
由發揮事前檢閱、事前抑制之作用，而妨害表現自由。就如同出版自
由，得於事後因其違法而加以處罰，但絕不得於事前檢閱、抑制。
由於集會遊行之自由是先於國家前即存在之自由，因此，國家不得行
使事前之抑制與禁止，縱有調整與第三者間之自由之必要，採取報備
已是充足。而集會遊行行動開始前之申報義務，從行政法學觀點來看
，僅是一種通知行為，警察機關僅有受理而無拒絕之權限，人民一經
申報，即當然可以行動。因此，縱無申報而為集會遊行，此不過違反
行政法上之申報義務，頂多僅受行政罰。未申報而為集會遊行，本身
係在行使憲法所保障之表現自由，本身並無何實質惡害或對社會造成
危害，如科予刑罰之處罰，已明顯是禁止人民集會遊行，而且基本上
是以事前許可為前提，只有在主管機關許可時方予以解禁，這種以許
可制為前提所設的刑罰規定當然違憲。集會遊行法規定：未經許可或
許可經撤銷而擅自舉行者，或違反許可事項許可限制者等，警察當局
得命令其解散，不遵行解散命令仍繼續舉行經制止而不遵從者，對首
謀者處二年以下有期徒刑或拘役（集會遊行法第二十五條、第二十九
條），很顯然已成為箝制表現自由最重大的規定，其為違憲之規定，
已是甚明。事實上，未經由報備所為之集會遊行，如於行動當中，有
違反法令之行為，自可依相關法令處罰之，並無必要另行設立處罰條
款，對人民之表現自由加以處罰。
六、高等法院判決未深究集會遊行法在憲法中之地位高等法院於判決中謂
：「按法律係為社會之產物，法律若脫離社會，依自然法學者觀點，
即非法律，固不待言，我國集會遊行法係於民國七十七年一月二十日
因應社會變遷而立之法律，應屬社會之產物，八十一年七月二十七日
並經修正公布，顯見其亦隨社會之變動而有所修正，尚難認其脫離社
會，憲法固有規定人民集會結社之自由（憲法第十四條），惟其自由
權之行使，仍應依法律行之，否則主觀觀念標準之不同，易造成暴民
或亂民現象，故集會遊行法之訂定，依目前情況，尚難認其違憲，且
司法權之行使，必須『依法審判』，否則『自由認證』之結果，易造
成審判之失出或失入，甚且可能淪為政治之工具，此亦為吾人所不願
見，集會遊行法既屬現行有效之法律，且難認其有脫離社會之現象，
本院自只能依該法予以審判。」由此一判決內容來看，高等法院為判
決之法官對於憲法法理顯然知之不深，對於釋憲聲請人於開庭中所為
之憲法辯論，並未深入究析而為合理之判決，故我等於釋憲聲請理由
中詳述集會遊行法違憲之理由如上。
七、高等法院放棄職守與集會遊行法第二十九條之違憲性高等法院開庭時
，釋憲聲請人曾一再主張警察於命令解散時，其舉牌方式、相距距離
與相距時間根本毫無章法，例如車隊經忠孝橋進入台北市時，根本無
任何人於橋上行走、宣傳，而警察卻已舉牌命令解散，又如警察自設
路障讓一般行人車輛不得前進，即任意舉牌命令解散。對此，高等法
院判決謂：「至警方舉牌方式及相距時間是否妥適，係屬行政權範圍
，非本院所得審酌；集會遊行法第二十九條規定，是否妥適，則屬立
法權範圍，本院亦難為處理。」然而司法院大法官審理案件法於第五
條第一項第一款中規定：中央機關關於其行使職權適用憲法發生疑義
時得聲請解釋憲法，高等法院之判決法官顯然係故意放棄職權之行使
，置人民權利於不顧。從行政法學之觀點來看，行政行為可分為羈束
行為與裁量行為。所為羈束行為是指行政行為之要件與內容須受法規
嚴格拘束，行政機關並無裁量之自由；而裁量行為則指行政行為之要
件與內容不受法規嚴格拘束，行政機關有裁量之自由。而裁量行為又
可分為法規裁量行為與自由裁量行為。裁量之自由受限制者即為法規
裁量行為，而裁量之自由受廣泛承認者即為自由裁量行為。然而裁量
自由並非無限制，而是有其界限，從保障人權的法治國家來看，限制
國民權利、自由的行政行為必然是法規裁量行為，行政機關在為此一
行政行為之時，其裁量餘地會受到相當的限制，而若裁量超越此一限
制，則成為裁量權之濫用，其行政行為違法，而得為法院審查之對象
。而關於裁量的限制，可分為兩個部分來說明。一個是有關要件裁量
的限制，另一個是有關內容裁量之限制。就要件裁量的限制來看，行
政行為須受客觀要件的限制，客觀要件會拘束行政機關的裁量，在這
個範圍內，行政機關沒有裁量之自由，但集遊法第二十九條對得命令
解散之要件全未規定，此種會限制人民權利、自由之行政行為，卻任
由警察機關依自由裁量予以限制，如從前述保障表現自由之理論來看
，已是違憲，但高等法院卻不處理。
八、警察執行解散之不當與違憲就內容裁量的限制來看，行政行為必須遵
守比例原則；行政機關對國民權利、自由加以限制時，其手段必須止
於必要最小之限度，此為行政法學之基本常識，但警察機關依據第二
十九條命令解散時，完全未依照此一原則，可謂徹底違憲違法，高等
法院卻以警察舉牌方式及相距時間是否妥適當為行政權範圍不加審理
，高院放棄職權以保障人民權益，已是違反憲法與法律之委託。
九、高等法院未依比較衡量原則判斷表現行為是否有實質惡害高等法院以
集遊法第二十九條判處釋憲聲請人等不同之刑責，其理由為該集會遊
行使該路口週邊道路交通嚴重阻塞，造成市民不便而生怨懟。然釋憲
聲請人等之行為本為請願，並非遊行，並於開庭當中陳述：車隊造成
交通阻塞，係警方預設路障造成，高等法院對此，並未加以調查以便
於判決中明示，反僅於調查中之證人林瑞圖處提及「拒馬解開」一詞
。事實上，造成交通混亂之主因為警方設置路障。而且從「明白而且
立即危險」之原則來看，當日之請願並未造成對社會有任何實質之危
害，而且交通嚴重阻塞係警方為造成主因。對無實質惡害之表現自由
行為，高院處以刑罰，顯然是侵害釋憲聲請人表現之自由，此種違憲
判決，大法官會議有令其重新依憲法規定再為審理之必要。
聲請人 高○炎
陳○男
張○修
一九九五年六月二十七日
附 件：臺灣高等法院刑事判決 八十三年度上易字第五二七八號
上 訴 人
即 被 告 高 ○ 炎
陳 ○ 男
共同選任
辯 護 人 李 勝 雄 律師
郭 慧 雯 律師
上 訴 人
即 被 告 張 ○ 修 男 卅九歲 業教授
身分證：
住
右上訴人，因違反集會遊行法案件，不服台灣台北地方法院士林分院，八
十三年度易字第四二一號，中華民國八十三年六月廿三日第一審判決（起
訴案號：台灣台北地方法院士林分院檢察署八十二年偵字第一一○一九號
）提起上訴，本院判決如左：
主 文
原判決撤銷。
高○炎、張○修、陳○男共同首謀，集會遊行，經主管機關命令解散而不
解散，仍繼續舉行，經制止而不遵從，各處拘役拾日，如易科罰金均以
佰元折算壹日。
張○修、陳○男均緩刑貳年。
事 實
張○修係台北縣環保聯盟理事長，認台北市將公共建設廢土傾倒在台北縣
，乃於八十二年十月四日向台北市政府警察局申請於八十二年十月九日十
時至十四時，集合台北縣居民五百人，宣傳車十台，從台北縣忠孝橋集合
，沿台北市忠孝西路、承德路、長安西路遊行至台北市政府，抗議市政府
違法傾倒廢土，並以林○修（另結）為代理人，該局以八十二年十月六日
北市警保字第一一三八七九號台北市政府警察局核定遊行通知書，通知張
○修因未依規定於六日前向主管機關提出申請，依集會遊行法第九條、第
十一條之規定，核定「不准舉行」，附註：如不服「核定事項」「限制事
項」者，得於收受通知書之日起二日內，以書面附其理由提出申復，該核
定通知書並經張○修之代理人林○修於八十二年十月六日十三時三十分親
自簽收。張○修未循法定程序申復，乃與高○炎、林○修、陳○男、陳婉
真（另已判決確定）共同基於集會遊行之犯意聯絡，而首謀主張以定點請
願方式，高○炎、林○修二人為總領隊，陳○男、陳○真為副總領隊，以
「除廢土、愛鄉土」為由糾合民眾約一百多人，宣傳車二十二輛，高○炎
、陳○男、陳○真、林○修共乘第一輛宣傳指揮車，引導車隊及群眾自台
北縣忠孝橋進入台北市萬華區，台北市政府警察局萬華分局現場指揮官二
組組長張基旺乃於上午十時二十五分第一次舉牌實施「警告」處分，惟林
○修等人均抗不遵從繼續領導抗爭隊伍前進，十時二十八分及十時三十一
分，張基旺再舉牌實施「命令解散」及「制止」等處分，惟林○修等人仍
抗不遵從，繼續領導抗爭隊伍沿忠孝橋南側引導進入台北市區，在西寧南
路口被警方攔阻後，林○修等人即輪流在該路口演說，且在地上噴寫抗議
標語。稍後林○修等人復共乘指揮車領導遊行隊伍沿台北市環河北路、鄭
州路前進，於十一時二十分抵達長安西路與承德路交岔口附近，大同分局
員警為防止遊行隊伍持續非法遊行即予攔阻，現場指揮官即大同分局長鄭
新民分別於十一時二十一分、二十五分及三十五分舉牌實施「警告」「命
令解散」及「制止」等處分，張○修則於同日十一時三十分許抵達現場，
張○修、陳○男、陳○真、林○修、高○炎等人並就地舉辦演說、呼口號
、懸掛標語，另參與集會遊行之群眾則表演捉拿市長黃大洲、捷運局長賴
世聲之傀儡戲，並在地上噴寫「廢土索命」「黃大洲滾蛋」等字樣，致使
該路口週邊道路交通嚴重阻塞，造成市民不便而生怨懟。嗣經台北市議員
林瑞圖協調，由陳○男、林○修、張○修、高○炎與台北市政府官員協商
，至十二時五十四分，宣布遊行結束並解散隊伍。案經台北市政府警察局
移送台灣台北地方法院士林分院檢察署檢察官偵查起訴。
理 由
一、訊據上訴人即被告張○修、高○炎、陳○男均矢口否認有違反集會遊
行法犯行，被告張○修辯稱：伊是台北縣環保聯盟理事長，當日要遊
行有申請，但警方以未於六日前提出申請而不准，因此伊等改為定點
請願，遊行行為非伊召集，要求台北市政府不要將廢土倒入台北縣，
當天是與林○修約好十一時在市政府前會合，隊伍有被擋在承德路，
伊到達時約十一點三十分左右，伊未見到舉制止牌，伊有上車告訴大
家當日之訴求，不到一分鐘，有交付請願書予當時台北市捷運局副局
長李家禧，之後即解散（見本院八十三年十月五日筆錄），伊等是請
願，是合法的，為何警方仍設路障（見本院八十三年十一月十六日筆
錄），伊等並非遊行，只有車隊，並無人行走遊行（見本院八十三年
十二月十九日筆錄），請願隊伍被拒馬擋住，伊事前有同意與林○修
在市政府前會合，當時不是演講，是請願，當時一百多人，不可能妨
害交通，是警察用拒馬擋住，才阻礙交通，伊演講時沒人舉牌，且當
初被駁回時，伊有與林○修說定點請願就好（見本院八十四年四月二
十日筆錄）。被告高○炎辯稱：伊是環保聯盟執行委員，當天是定點
請願，在三重集合，全員坐車並非遊行，因遊行未獲核准，前二次舉
牌伊不知，最後一次在市政府前有看到舉牌，至於舉何種牌伊不清楚
，伊在車上有人演講，伊加以介紹，從報上知警方舉八次牌，伊是總
領隊，張○修活動中未任何職，陳○男有在隊伍內演講（見本院八十
三年十月五日筆錄），伊有看到舉牌，但不知舉了幾次，伊等是為了
捷運廢土問題去請願，為何設路障。該問題現已解決（見本院八十三
年十一月十六日筆錄），伊等是請願，非遊行，且是一下橋便受阻，
該處是第一現場（見本院八十二年十二月十九日筆錄），對原審判決
不服，沒有三重分會，只有台北分會，當時伊是總會會長，伊是前一
天晚上林○修來找伊參加，詳細內容不清楚，當天有用大哥大與林瑞
圖議員協調走那條路，伊是經協調所走的路，怎麼妨害交通，且警方
設拒馬，一直舉牌，並離伊等有一段距離，根本亂舉牌（見本院八十
四年四月二十日筆錄）。被告陳○男辯稱：伊當天是代表台北縣民之
民意，伊不知有無核准活動，伊不知何人說要到台北市政府請願，伊
是得知消息而到的，伊未看到警方舉牌（見本院八十三年十月五日筆
錄），伊等是要到市政府請願，坐在車上，並與副分局長協調好，且
伊未見到舉牌（見本院八十三年十二月五日筆錄），伊是民意代表，
有與萬華分局協調不遊行，故定點請願，警方舉牌後又派車引導伊等
過去，對方有承認倒廢土是錯的，警方不認識伊人等語（見本院八十
四年四月二十日筆錄）。
二、本院查：
（一）被告張○修於八十二年十月四日向台北市政府警察局申請八十二年
十月九日十時至十四時，集合台北縣居民五百人，宣傳車十台，從
台北縣忠孝橋集合，沿台北市忠孝西路、承德路、長安西路遊行至
台北市政府抗議台北市政府違法傾倒廢土，並以林○修為代理人，
此有該申請書影本附卷可按（見偵卷第六十七頁）。
（二）林○修同意擔任張○修申請八十二年十月九日十時至十四時於忠孝
橋–忠孝西路–承德路–長安西路–台北市政府舉辦之集會遊行活
動代理人，此有林○修簽名、蓋章之集會遊行代理人同意書等影本
附卷可憑（見偵卷第六十八頁）。
（三）右述集會遊行之申請書，申請人為張○修，送件人為林○修，此有
記載八十二年十月四日申請人張○修、送件人林○修之簽名、蓋章
影本附卷可按（見偵卷第七十頁）。
（四）右述之申請，經台北市政府警察局以未依規定於六日前向主管機關
提出申請，而依集會遊行法第九條、第十一條之規定，核定「不准
舉行」，並附註，如不服「核定事項」、「限制事項」者，得於收
受通知書之日起二日內，以書面附具理由，提出申復，此有該局八
十二年十月六日北市警保字第一一三八七九號核定遊行通知書影本
附卷可查（見偵卷第六六頁）。
（五）林○修於八十二年十月六日十三時三十分許親自簽名蓋章收受右述
核定通知書，此有送達證書影本在卷（見偵卷第七十一頁），惟未
見其提出申復。
（六）台北市政府警察局萬華分局第二組組長張基旺於當日上午十時二十
五分第一次舉牌實施警告處分，十時二十八分、十時卅一分舉牌實
施命令解散及制止處分，及大同分局長鄭新民分別於同日上午十一
時二十一分、二十五分、三十五分舉牌實施「警告」、「命令解散
」、「制止」等之處分，而仍有隊伍前進及演講，此有現場蒐證照
片二十八幀附偵查卷（見偵卷第五至十八頁）。
（七）現場情狀，另有台北市政府警察局萬華分局為執行「一○○九專案
」現場狀況紀錄表及台北市政府警察局大同分局執行「一○○九專
案」現場狀況報告各一份附卷足憑（見偵卷第十九、二十頁）。
（八）由警方所提現場蒐證照片簿上之照片觀之，有其車隊之進行，尚足
以看到警方人員及警方之舉牌行為（見偵卷第六、七頁下圖照片)
。
（九）車隊中掛有總指揮車之布條（見偵卷第六頁上圖照片、第七頁下圖
照片、第十頁上圖照片、第十一頁、第十三頁上圖照片、第十四頁
、第十五頁上圖照片、第十七頁上圖照片），車上之人並配有總領
隊、副總領隊、決策小組等之綠色彩帶，其既有總指揮車，且有總
領隊、副總領隊、決策小組之編制，顯非單純之定點請願。
（一○）總指揮車上有張○修、高○炎、陳○男之演講（見偵卷第十三頁
上圖照片、第十四頁），另張○修亦於道路上有持麥克風演講行
為（見偵卷第十三頁下圖照片）。
（一一）被告等實際遊行路線有台北市政府警察局八十三年二月十六日北
市警刑大字第一一六九四號函所附路線圖及錄影帶五卷足憑。
（一二）現場錄影帶並經原審法院勘驗，製有勘驗筆錄在卷（見原審卷第
七十六至七十九頁）。
（一三）復經證人鄭新民、張基旺、曾武凌於原審及證人鄭新民、張基旺
、陳清輝（當時為萬華分局副分局長）到庭證述屬實。
（一四）被告高○炎辯稱：當天有警員帶路，請求勘驗錄影帶，惟勘驗錄
影帶時，經證人陳清輝到庭證述：不確定是萬華分局之人，更不
敢確定是警察人員，因警員制服是芋頭色，該人未著警察制服，
且該人往北走，該地點非萬華轄區，且隊伍是向東轉（見本院八
十四年三月十四日筆錄），被告高○炎亦稱：伊不敢確定該人是
否為警員，且錄影帶之人，不確定是帶伊等人之人，錄影帶上無
與伊等人協調之人。
（一五）被告高○炎稱：錄影帶上有林○修所說：「我們跟著警察走」之
聲音，惟錄影帶上並無此畫面，且陳清輝稱：為了配合交通疏導
，不一定是指為了疏導隊伍，錄影帶上之「跟著警察走」是單方
面所說，勤務上並無此計畫（見同上筆錄），亦即尚難以錄影帶
上有「我們跟著警察走」而認被告等之車隊遊行已合法化。
（一六）證人林瑞圖雖到庭稱：是經協調才能通過忠孝橋，也都經過黃大
洲市長口頭同意，否則警員帶槍，伊等不可能過去，拒馬解開，
才能通過，地上之字，非伊等人所寫（見本院八十四年四月二十
日筆錄），惟被告等之遊行已經核定「不准舉行」，被告等仍為
遊行之行為，且經警告、命令解散、制止後仍不遵從，已構成違
反集會遊行法第二十九條之罪，尚難以事後協調，而使其非法行
為變成合法。
（一七）證人周柏雅到庭陳稱：伊是當日中午時分才到達，隊伍已在市政
府前長安西路處，通行隊伍已聚集抗議，而與警方對峙，伊知道
是要陳情，有人在唸陳情書，何人唸不知，市政府有人接受後就
解散，被告有無在場，伊不知，伊在場時未看到舉牌（見本院八
十三年十二月十九日筆錄），證人周柏雅既是近中午時分才到，
其到時未見舉牌，尚難為被告有利之認定。
（一八）按法律係為社會之產物，法律若脫離社會，依自然法學者觀點，
即非法律，固不待言，我國集會遊行法係於民國七十七年一月二
十日因應社會變遷而立之法律，應屬社會之產物，八十一年七月
二十七日並經修正公布，顯見其亦隨社會之變動而有所修正，尚
難認其脫離社會，憲法固有規定人民集會結社之自由（憲法第十
四條），惟其自由權之行使，仍應依法律行之，否則主觀觀念標
準之不同，易造成暴民或亂民現象，故集會遊行法之訂定，依目
前情況，尚難認其違憲，且司法權之行使，必須「依法審判」，
否則「自由認證」之結果，易造成審判之失出或失入，甚且可能
淪為政治之工具，此亦為吾人所不願見，集會遊行法既屬現行有
效之法律，且難認其有脫離社會之現象，本院自只能依該法予以
審判。
（一九）至警方舉牌方式及相距時間是否妥適，係屬行政權範圍，非本院
所得審酌；集會遊行法第二十九條規定，是否妥適，則屬立法權
範圍，本院亦難為處理。
（二○）綜上：被告等前開所辯，尚難解免其違反集會遊行法之犯行，被
告等犯罪事證已明確，犯行堪以認定。
三、核被告等所為係犯集會遊行法第二十九條之罪，被告張○修於申請遊
行遭駁回後，即與其環保聯盟成員商議以定點請願方式到台北市政府
請願，而其成員即自台北縣三重市忠孝橋，以車隊前往，張○修於同
日十一時卅分許抵達現場，並上車演講，則其對於本件行為，即有事
前謀議及事中參與之行為，被告陳○男雖經環保聯盟人員通知後，始
參與本件之行為，被告高○炎雖經林○修通知而後參與本件之行為，
被告高○炎並任總領隊，陳○男與陳○真則任副總領隊，而立於車隊
中車上演講，則被告三人與林○修、陳○真應屬刑法上之犯意聯絡，
行為分擔，均應論其為共同正犯，又彼等均為本件行為之領導人，故
均屬集會遊行法規定之首謀。
四、原審對於被告等論罪科刑，固非無見，惟查：①被告張○修係台北縣
環保聯盟理事長，原審誤為確保聯盟台北縣三重分會成員②被告張正
修係當日上午十一時卅分始抵現場，原審誤為乘坐第一輛總指揮車上
③隊伍並非被告張○修宣布解散，原審誤為係張○修宣布解散，自有
未洽，上訴人上訴否認犯罪，固不足取，原判決既有可議，自應由本
院撤銷改判。爰審酌被告高○炎、張○修係為大學教授，陳○男係為
國大代表，不計私利，為環境保護而獻身社會運動，其犯罪動機、目
的，係基於公益及被告等之犯罪手段、所受刺激及被告等之品行、生
活狀況、智識程度、犯罪所生損害、犯罪後態度等一切情狀，分別量
處如主文第二項之刑，並諭知易科罰金之折算標準，又張○修、陳茂
男未曾受有期徒刑以上刑之宣告，此有台灣高等法院檢察署前刑事資
料簡覆表可按，本院認所宣告之刑，以暫不執行為適當，爰各宣告緩
刑二年。
五、林○修部分另結。
據上論斷，應依刑事訴訟法第三百六十九條第一項前段、第三百六十四條
、第二百九十九條第一項前段、集會遊行法第二十九條、刑法第十一條前
段、第二十八條、第四十一條、第七十四條第一款，罰金罰鍰提高標準條
例第二條判決如主文。
中華民國八十四年四月二十七日
相关法条
编辑
中华民国宪法 第 11、14、23 条 ( 36.12.25 )
集会游行法 第 4、6、8、9、11、29 条 ( 81.07.27 )
