司法院释字第521号解释
| ← | 司法院释字第520号解释 | 司法院释字第521号解释 制定机关：司法院大法官 2001年2月9日 |
司法院释字第522号解释 |
解释日期民国 90年2月9日 解释争点缉私条例概括处罚虚报货物原产地之规定违宪？ 资料来源司法院公报 第 43 卷 3 期 1-21 页总统府公报 第 6389 号 7-33 页 相关法条
台湾地区与大陆地区人民关系条例 第 35 条 ( 89.12.20 ) |
解释文
编辑法律明确性之要求，非仅指法律文义具体详尽之体例而言，立法者仍得衡酌法律所规范生活事实之复杂性及适用于个案之妥当性，运用概括条款而为相应之规定，业经本院释字第四三二号解释阐释在案。为确保进口人对于进口货物之相关事项为诚实申报，以贯彻有关法令之执行，海关缉私条例第三十七条第一项除于前三款处罚虚报所运货物之名称、数量及其他有关事项外，并于第四款以概括方式规定“其他违法行为”亦在处罚之列，此一概括规定，系指报运货物进口违反法律规定而有类似同条项前三款虚报之情事而言。就中关于虚报进口货物原产地之处罚，攸关海关缉私、贸易管制有关规定之执行，观诸海关缉私条例第一条、第三条、第四条、贸易法第五条、第十一条及台湾地区与大陆地区人民关系条例第三十五条之规定自明，要属执行海关缉私及贸易管制法规所必须，符合海关缉私条例之立法意旨，在上述范围内，与宪法第二十三条并无抵触。至于依海关缉私条例第三十六条、第三十七条规定之处罚，仍应以行为人之故意或过失为其责任条件，本院释字第二七五号解释应予以适用，并此指明。
理由书
编辑
法律明确性之要求，非仅指法律文义具体详尽之体例而言，立法者于立法定制时，仍得衡酌法律所规范生活事实之复杂性及适用于个案之妥当性，从立法上适当运用不确定法律概念或概括条款而为相应之规定。有关受规范者之行为准则及处罚之立法使用抽象概念者，苟其意义非难以理解，且为受规范者所得预见，并可经由司法审查加以确认，即不得谓与前揭原则相违，业经本院释字第四三二号解释阐释在案。
为确保进口人对于进口货物之相关事项为诚实申报，以贯彻有关法令之执行，海关缉私条例第三十七条第一项除于前三款处罚虚报所运货物之名称、数量及其他有关事项外，并于第四款以概括方式规定“其他违法行为”亦在处罚之列，此一概括规定，系指报运货物进口违反法律或法律明确授权之命令规定而有类似同条项前三款虚报之情事而言，此乃目的性解释所当然。
海关缉私条例第一条、第三条、第四条，就私运货物进口或报运货物进口，有查缉管制之规定。贸易法第五条前段，政府基于国家安全之目的，亦得依法定程序禁止或管制与特定国家或地区之贸易；同法第十一条并授权主管机关“基于国防、治安、文化、卫生、环境与生态保护或政策需要”，得限制货品之输入或输出。又台湾地区与大陆地区人民关系条例第三十五条第二项亦明定，台湾地区与大陆地区贸易，非经主管机关许可，不得为之。凡此均显示，政府基于维护国家安全及经济贸易正常发展等政策目的，得禁止或限制与特定国家或地区之贸易。上开规定之执行，均以进口货物原产地之认定为基础，若进口人得就货物之原产地为不实之申报，则国家贸易管制政策势将难以实现。是关于虚报进口货物原产地之处罚，攸关海关缉私、贸易管制有关规定之执行，观诸前述海关缉私条例、贸易法及台湾地区与大陆地区人民关系条例之相关规定，要属执行海关缉私及贸易管制法规所必须，符合海关缉私条例之立法意旨，在上述范围内，与宪法第二十三条并无抵触。至于依海关缉私条例第三十六条、第三十七条规定之处罚，仍应以行为人之故意或过失为其责任条件，本院释字第二七五号解释应予以适用，并此指明。
大法官會議主 席 翁岳生
大法官 劉鐵錚
吳 庚
王和雄
王澤鑑
林永謀
施文森
孫森焱
陳計男
曾華松
董翔飛
楊慧英
戴東雄
蘇俊雄
黃越欽
謝在全
相关附件
编辑
抄冠０贸易股份有限公司﹙代表人朱０敦﹚声请书
主旨：为因行政法院八十七年度判字第二五三五号判决适用海关缉私条例第三十七条第三项转据同条例第三十六条第一项及第三项，发生抵触宪法之疑义，谨依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款及第八条第一项之规定，声请解释宪法，并将有关事项叙明如后。
说明：壹、声请解释宪法之目的
行政法院八十七年度判字第二五三五号判决﹙附件一﹚适用海关缉私条例第三十七条第三项转据同条例第三十六条第一项及第三项，有抵触宪法第十五条、第二十三条规定之疑义，依此声请钧院为违宪审查，并赐准解释如左：
一海关缉私条例第三十七条第一项及第三项应以处罚故意行为为限。
二海关缉私条例第三十七条第一项第四款抵触宪法第二十三条所定之法律保留原则，应属无效。
三本案适用海关缉私条例第三十七条第一项及第三项违反宪法第十五条关于人民财产权的保障，第二十三条所定之比例原则及正当程序之保障，应属无效。
贰本件事实经过
一缘声请人以外销为业，民国﹙下同﹚八十六年五月七日与德国商人GerdHummel签订六、八八四双专门为寒带冰雪地区使用的高统鞋买卖契约PROFORMA-INVOICE(附件二﹚，该货物系由香港出口之大陆制鞋﹙附件三﹚，并约定运抵德国Hamburg港交货。惟德商GerdHummel之客户试穿后以穿著不适为理由拒收而退货，德商GerdHummel为节省仓储成本，匆忙间于八十六年五月二十六日于 Hamburg港装船退货﹙附件四﹚。惟退货并未与声请人再做确认，即根据声请人之前所开立之信用状上出货文件所显示的地点﹙即台湾，而非香港﹚作为卸货港予以装船，此有德商GerdHummel八十六年十月二十三日传真来函可稽﹙附件五，并请参附件四﹚。惟德商GerdHummel于装船后，迟至八十六年六月十三日始以电传方式将退货事由通知声请人，其下方亦注明：“Retransportbacktothesupplier.Shoesarenotf-ittingandhasbeenclaimed.”等语﹙参附件二﹚。该货物并于八十六年六月十九日运抵高雄港﹙参附件四﹚，声请人所属承办人员于八十六年六月二十四日委请富０报关公司向财政部台中关税局申报进口 NONAMESSHOES货物乙批，因该货物系由德国Hamburg港运来，并依德商提供之托运小提单上资料所示﹙参附件四﹚，致误报货物产地为德国，经财政部台中关税局查验结果，认为产地为中国大陆，且非属经济部公告准许间接进口之大陆货品，而认为声请人显有虚报进口货物进口产地、涉及逃避管制之违法行为，依照海关缉私条例第三十七条第三项转据同条例第三十六条第一项及第三项规定科处声请人原货价一倍之罚锾计新台币﹙下同﹚二、五九二、二五九元，并没入该货物﹙附件六，处分书﹚。声请人不服，对之提起行政救济程序，业经行政法院八十七年十二月四日八十七年度判字第二五三五号判决，维持原处分、诉愿及再诉愿决定﹙附件七、附件八﹚，而驳回声请人之诉。二、综观原处分、诉愿、再诉愿决定所持见解，不外以“原告自承以贸易为常业，对有关进出口货物之法规理应知之甚详，亦应知系争货物属不准输入之大陆物品更应审慎注意，又原告亦称其商誉卓著，本案之前不曾遭人退货，本案既属首次遭国外退运，自当特别审慎注意，尤其在明知所卖出之货品为大陆产制的情况下，于买方要求退货时，即应主动明确指示对方退货地点，纵买方不察，误将货物退运至台湾，亦应查明该货物之生产国别据实申报，或依‘进出口货物查验及取样准则’第十九条规定向海关报备，原告应注意、能注意而未注意，且疏于上项作为，致违反规定，进口管制之大陆物品，纵非故意，亦难谓无过失，依司法院释字第二七五号解释意旨即应论罚”云云为由，行政法院亦赞成此见解而作成八十七年十二月四日八十七年度判字第二五三五号判决，而驳回声请人之诉。
声请理由：壹海关缉私条例第三十七条第一项、第三项应以处罚故意行为为限一法条文义解释
(一)查“报运货物进口而有：(1)虚报所运货物之名称、数量或重量；(2)虚报所运货物之品质、价值或规格；(3)缴验伪造、变造或不实之发票或凭证；(4)其他违法行为时，得视情节轻重，处以所漏进口税额二倍至五倍之罚锾，或没入或并没入其货物”、“有前述情事之一而涉及逃避管制者，依第三十六条第一项及第三项论处”，海关缉私条例第三十七条第一项及第三项定有明文。
(二)按行政法之解释方法，与宪法或民刑法所运用者，不无二致，文字为法律意旨附丽之所在，且为法律解释活动之最大范围，故解释法律，首须确定文义涵盖之范围，此即为文义解释。海关缉私条例第三十七条之“虚报”、“逃避管制”及第三十六条之“私运”等行为，依照文义解释，至少指有直接故意﹙明知并有意使其发生，刑法第十三条第一项﹚或间接故意﹙预见其发生而其发生不违背其本意，刑法第十三条第二项﹚而言﹙注一﹚。原判决以“原告应注意、能注意而未注意，且疏于上项作为，致违反规定，进口管制之大陆物品，纵非故意，亦难谓无过失”为由，并引刑法第十四条第一项关于过失定义之解释，显然承认声请人关于系争误报行为并不构成故意，并因此维持原行政机关之决定，可知原法院适用法律显有不当，足以影响声请人依宪法第十五条所享有之财产权保障。二人民违反法律上之义务而应受行政罚之行为，应考虑行为人主观上故意过失之责任条件。按“人民因违反法律上义务而应受之行政罚，系属对人民之制裁，原则上行为人应有可归责之原因。”司法院释字第二七五号解释理由书内有明确说明。原判决谓“……进口货物之是否有虚报情事，系以报单上原申报者与实际来货是否相符为认定之依据，凡涉有虚报行为，即应依法论处，且依财政部……函释示，输入台湾地区与大陆地区贸易许可办法规定不得输入之大陆物品，属于海关缉私条例第三十七条所称‘管制’之范畴，则原告进口属经济部公告不准间接进口之大陆物品，其虚报进口货物生产国别，涉及逃避管制之违章事证明确，海关自得依前揭规定论处。又行为人逃避管制，而无法举证证明无过失时，纵非故意，亦难谓无过失，揆诸司法院释字第二七五号解释意旨，自应予以论处。”惟：“人民违反法律上之义务而应受行政罚之行为，法律无特别规定时，虽不以出于故意为必要，仍须以过失为其责任要件。”司法院释字第二七五号解释定有明文。亦即，行为之处罚，除客观行为之外，亦须考虑其主观责任要件。主观责任要件是否具备，相当程度应由客观事实来认定，声请人误报货物出产国之行为，客观上虽违反行政法上据实申报之义务，足以推定为有过失。惟“虚报”生产国别与“误报”生产国别之行为，客观上行为虽然相同，主观认识却各异。如前所述，“虚报”显含有直接故意或间接故意而言，而“误报”行为，行为人为误写之同时，主观上并无任何违法认识，主观心态上也许还自认所填写者为正确，并无错误，原处分、诉愿及再诉愿决定、行政法院判决均维持以“生产国别书写错误”之事实迳行推断声请人主观上即有过失，并无对如何认定为过失加以明确解释。按行政罚系属对于人民之制裁，原则上行为人应有可归责之原因，如仅因客观上所申报者与实际有出入即可作为没入货物及科处罚锾之依据，实有违宪法第十五条人民财产权之保障。
三司法院释字第二七五号解释于本案并无适用馀地再者，原判决以“原告应注意、能注意而未注意，且疏于上项作为，致违反规定，进口管制之大陆物品，纵非故意，亦难谓无过失，依司法院释字第二七五号解释意旨即应论罚。”查司法院大法官所为之解释，虽有拘束全国各机关及人民之效力﹙见司法院释字第一八五号解释文﹚，惟立法机关所制定之法律，在司法院大法官解释宣告违宪之前，仍拥有仅次于宪法之法位阶﹙见宪法第一百七十条至第一百七十二条﹚，不容否认。假设立法机关对于行政罚之责任构成要件已有明显规定，法院具体适用该项法律时，在合理的文义解释范围内，应尊重立法者立法之原意，除非有相当之理由，法条之解释不能逾越立法者之设定。司法院释字第二七五号解释文中亦有“人民违反法律上之义务而应受行政罚之行为，法律无特别规定时，虽不以出于故意为必要，仍须以过失为其责任条件”等语，足见该解释文之原意，并无片面排除立法者得就行政罚之主观责任要件加以设定之固有权能，学说上亦认为本解释为立法不足时之补充性规范，即个别法律条文对行政罚故意过失无特别规定时才予以适用﹙注二﹚。行政机关及法院为系争案件之事实认定时，原则上仍应尊重立法机关之立法意旨，原判决排除立法机关对行政罚构成要件之设定，而迳行优先适用司法院释字第二七五号解释有关行政罚主观要件之补充规定，其适用法令之顺序显然违反法律优位之原则。其据以认定声请人主观上当然有过失而维持科以罚锾及没入之处分，并不足以贯彻宪法第十五条对人民财产权之保障。
四推定过失制度之不当原判决中亦谓“……虚报进口货物生产国别，涉及逃避管制之违章事证明确，海关自得依前揭规定论处，又行为人逃避管制，而无法举证证明无过失时，纵非故意，亦难谓无过失，揆诸司法院释字第二七五号解释意旨，自应予以论处……”，即依司法院释字第二七五号解释文中“……但应受行政罚之行为，仅须违反禁止规定或作为义务，而不以发生损害或危险为其要件者，推定为有过失，于行为人不能举证证明自己无过失时，即应受处罚……”所揭示之“推定过失”制度来推定声请人之主观责任。惟“推定制度”适用本案之不合理情形如下：
(一)司法院释字第二七五号解释中论及行政罚之责任要件之型态有三：“故意”、“过失”及“推定责任”。关于故意及过失之含义，在解释上与刑法之故意过失并无不同。而所谓“推定过失责任”主要系因袭奥国之制度，按奥国行政罚法第五条第一项规定：“于行政法规无关于责任条件之特别规定时，过失行为已足为处罚之理由。仅系违反禁止或作为命令之行为，而无须以引起损害或危险作为违反行政义务行为之构成要件者，如行为人不能证明其无法避免行政法规之违反，应认为有过失。”依奥国通说及实务上之见解，可综合作下列三点分析：
1推定责任以行政法规对于构成要件之责任条件别无规定时为其适用之前提，如果法规有明文规定应以故意或过失为必要者，并不适用。
2所谓行为人不能举证证明其无可归责时，应认为有过失，此即关于举证责任之规定。亦即，行为人原则上受过失之推定，但许其以无可归责之反证加以推翻。
3以违反禁止或作为命令不以发生损害或危险为构成要件者，即学理上所指之“不服从犯”﹙Ungehorsamsdelikte﹚，又称为“纯正之违警犯”(echte-polizeidelikte)，仅限于轻微违反行政法上义务之行为﹙注三﹚。
(二)其中，第⒈点谓之“推定责任以行政法规对于责任条件无规定须以故意或过失为必要者外始有适用。”惟海关缉私条例第三十七条之“虚报”、“逃避管制”等行为，按照文义解释其责任条件至少须有直接故意或间接故意，已如前述，在法规对于责任条件已有明文规定之条件之下，不应该再适用属于补充性规范之“推定责任”制度。
(三)其次，第⒊点有谓推定责任制度仅适用于轻微违反行政法上义务之行为，所以才能以推定方式迳行认定其主观要件，一般仅以“违警犯”作为规范之对象。惟即便是“违警犯”之行政处罚，依照现行社会秩序维护法第七条，其责任条件仍须以故意、过失为必要，海关缉私条例第三十七条所谓“虚报”及“逃避管制”之行为，应属重大违反行政法上义务之行为，其责任条件之认定，更需要有故意、过失才足以成立，岂能以“推定过失”之方式轻率认定其责任要件。此外，违反社会秩序维护法之处罚，诸如处以三日以下拘留或新台币三万元以下罚锾，对人民之自由、财产之损害尚轻，已迭遭外界质疑其合法性与合宪性，而依海关缉私条例第三十七条科以“货价二倍至五倍之罚锾”及“没入货物”者，岂是拘留三日或科以新台币数万元之罚锾所能相比。例如本案之原处分，除没入货物外，另科以新台币二百多万元之罚锾，其造成人民财产上之负担甚钜，此时如再容许“推定过失”制度之适用，使行为人于不能举证证明其无可归责或所举证据不为法院所采纳时，当然要受过失之推定，从而须负担钜额之行政罚，如此对于人民财产权利之保障实在欠周，有违宪法第十五条人民财产权保障之意旨。
(四)再者，第⒉点所谓“推定责任”制度，于行为人不能举证证明其无可归责时，应认为有过失，此为关于举证责任之规定。亦即，行为人原则上受过失之推定，但许其以无可归责之反证加以推翻，惟：
1“具体事件中行为人有无过失，仍须从事实认定之，而事实之认定，应凭证据。如不以证据认定有无过失之事实，其结果可能形成‘无过失亦受处罚’，使‘以过失为其责任要件’而受处罚之解释美意，流于空谈。若为衡量社会秩序之维持或公共利益之增进，于确有必要范围内，就若干应受行政罚之行为，推定其有过失，如行为人主张‘无过失’者，则由其负举证﹙反证﹚责任，虽非不得以法律作适当之规定。惟过失之推定，必须斟酌各个应受行政罚行为之性质，在各该法律中就有必要之部分分别明文规定，始足保障人民之权利。本件解释既认应受行政罚之行为，‘以过失为其责任要件’，又认在某种概括情形下得迳行‘推定为有过失’，亦即在该情形下，不凭任何证据，可迳行认定为有过失。按‘违反禁止规定或作为义务’应受行政罚之规定，在行政法中极为广泛，执行稍有偏差，仍足使人民于无过失时无辜受罚，将使本件解释揭示之美意不能贯彻。与行政法院六十二年度判字第三○号及同年度判字第三五○号判例‘不以故意或过失为责任条件’或‘不以故意为要件’之意旨，难免有五十步与一百步之讥”；“纵须‘推定有过失’，仍应斟酌各个应受行政罚之行为，在各该法律中分别明文规定，以符立法明信之原则。”﹙见司法院释字第二七五号解释，大法官杨建华之一部不同意见书﹚按行为之处罚应由违法行为之举发人负举证责任，刑事诉讼法第一百六十一条亦课检察官以举证之责任，其目的在于借由举证责任之赋予，使公权力机关为犯罪侦查时，须已取得相当之刑事证据才可为犯罪之追诉，避免过度侵害人民之自由与权利，以贯彻宪法第八条人身自由之保障。对人民科以行政罚之处分，虽无须践行如刑事程序般对人民人身自由保障之诸多限制，惟将举证责任倒置于行为人，难免使行为人因嗣后客观举证之困难或举证无法取得诉愿委员、法官之认同而遭致驳回，形式上虽然赋予举证之机会，惟实质上如其举证失利，客观上将负担如同“无过失责任”一般之结果责任、危险责任，其造成人民财产权利负担之结果，不能不谓严重，学说上有谓此为“中间责任”者。如认为人民违反行政法上义务之行为须负类似无过失责任之结果责任、危险责任者，系与人民之权利、义务有关，依中央法规标准法第五条第二款，应以法律定之，否则显然违反宪法第二十三条揭示之法律保留原则。
2从法治国家以法律作为社会生活规范之功能，基本上应以被规范人具有规范可能性为前提，亦即：
(1)被规范之人之行为并非受自由意思以外之事情所决定。
(2)被规范之人之行为必因受该规范之要求而受影响。而行为人违反法律规范之行为之所以可被制裁，必须行为人具有成熟完整的自我决断的自由意思能力，以及行为人有能力了解其行为违反法律规范之发生而不防止时，公权力机关将可对其可非难之行为加以处罚，其目的在于借由处罚而防止或诱导行为人为一定之作为或不为一定之不作为，以达到规范之目的。所以对于行为人违反法律规范行为之制裁，必须行为人对其行为违反法律规范之事实，明知并有意使其发生，或预见违法事实之发生而其发生并不违背其本意﹙即刑法上之“故意”﹚；或应注意、能注意而不注意致其发生，或虽预见违法事实之发生而确信其不发生时﹙即刑法上之“过失”﹚，始得加以处罚。所以就法律规范功能之观点而言，对行政不法行为之制裁，必须以行为人具有责任能力及故意过失为要件。虽然，近代无过失责任主义渐趋流行，但无过失责任主义，主要之规范目的乃在于危险负担之分配及归属，并不考虑行为人之主观意识，对于无过失行为之处罚，不能以处罚之预示加以防止或诱导行为人为一定作为或不作为﹙注四﹚，因此这种处罚，除了在民法之领域之外，实难达到规范之目的。行政秩序罚乃对违反行政法上义务之行政不法行为之制裁，虽然间接有助于行政目的之达成﹙例如：打击走私、禁止大陆货品间接进口以免造成实质之“三通”﹚，惟其并非以分配危险负担为目的，因此对于无过失之行政不法行为之制裁，是否能达到预先的规范目的，发挥预先设定之规范功能，实令人存疑。此外，民主法治国家首重人性尊严之保障﹙德国基本法第一条﹚及个人自由之维护﹙我国宪法第七条至第二十二条﹚，如要人民为其主观上无能力控制或无任何意思参与之行为担负法律责任，不仅有违宪法平等权之保障﹙宪法第七条﹚，其对于个人自主存在尊严之漠视，将使个人自由之保障丧失意义。盖，如要个人对其无法预见、无法掌握，以及无法为意见参与之行为负责，则人民将动辄得咎，无法享有在一个合宪的法律规范下之自由活动空间，则人民如何能在法律之范围内预先规划或自主掌握其法律生活。因此对于行政不法行为之处罚，必须行为人主观上有可非难之因素，也就是必须有责任能力及故意、过失之存在。至于近代民法上“无过失责任主义”要求行为人对于他方当事人担负无过失责任，并非对于该行为人之制裁或惩罚，而系基于公平原则所为之一种法律上衡平之作用，藉以将危险予以公平合理的分配，此种无过失责任，虽不违反对于人性尊严之尊重及个人自由之保障，极其量只为例外之情形，毋宁认为在一般正常之情形下，为达成人性尊严之维护及保障个人自由之目的，行政罚对行为人行政不法行为之制裁，原则上仍须以行为人有故意及过失为限﹙注五﹚。
3再者，从行政罚理论发展的趋势而言，所要求的责任条件越来越严格，晚进各国立法已几乎与刑事罚之责任条件一致，如：
(1)西德于一九二五年公布之秩序违反罚法，第十条规定：“违反秩序罚之行为，以处罚故意为原则，过失行为之处罚，以法律有明文规定科处罚锾为限。”与刑法关于责任条件之规定，已近一致。一九七五年该法修正后，更修正为“违反秩序行为之处罚，以出于故意行为为限，但法律明文规定对过失行为科处罚锾者，从其规定。”更揭示违反行政法上义务之行为，原则仅处罚故意，例外才罚及过失之原则﹙注六﹚。
日本行政法学者消野宏亦认为行政罚之主观责任要件，即使没有规定，仍应回归刑法关于故意、过失之规定来认定，亦即“行为，非出于故意或过失者，不罚”、“过失行为之处罚，以有特别规定者为限”﹙我国刑法第十二条﹚﹙注七﹚。奥国关于推定责任﹙过失﹚之规定，仅是立法技术上将举证责任倒置于一般人民，俾利于公权力机关行政上目的之实现及公共秩序之维护，与严格之人权保障之要求并不一致。欧洲人权公约第六条第二项即规定：“因可处罚性行为被控告者，在依法认定其责任之前，……应推定为无辜。”而奥国行政罚法第五条之推定责任与之正属相反，因此即使在奥国本身亦曾发生是否违反欧洲人权公约而构成违宪之争议﹙注八﹚。
“推定过失责任”制度在我国并未以立法方式加以继受，目前仅由司法部门以宪法解释之方式加以采纳。综上析述，与宪法第十五条财产权之保障及第二十三条之法律保留原则仍有诸多冲突抵触，其制度是否仍有存在之必要，殊值商榷。贰、海关缉私条例第三十七条第一项第四款抵触宪法第二十三条所定之法律保留原则原判决又谓“诚实申报乃货物进口人应尽之义务，原告未据实申报生产国别，违反诚实申报之义务，在行为上即认定有过失，纵使原告所称：‘系争货物系于八十六年五月二十六日装船，惟德国买主却直至同年六月十三日，即系争货物将运抵台湾时始传真通知原告’属实。惟查，系争货物之进口日期为八十六年六月十九日，距上述日期尚有充分时日可供沟通权变处理，即使无法变更，亦应查明货物之生产国别而尽诚实申报之义务，或依‘进出口货物查验及取样准则’第十九条规定向海关报备，况原告既有虚报产地，进口不准输入之大陆货品之事实，则对于所进口之货品，其是否直接供国内消费抑或供日后再出口之便，要与本案处分标的无涉，而系争货物原告原申报产地为德国，经被告查验结果，系大陆物品，则原告虚报进口货物生产国别之行为，即属海关缉私条例第三十七条第一项第四款所规范之‘其他违法行为’，且涉案来货属经济部公告不准间接进口之大陆物品，为原告所不争，原告亦自承误报系争货物产地，则难谓无过失，换言之，原告未举证证明无过失，依司法院释字第二七五号解释意旨，即应受罚。”惟查：一海关缉私条例第三十七条第一项第四款系属概括处罚条款按“其他违法行为”，得视情节轻重，处以所漏进口税额二倍至五倍之罚锾，或没入或并没入其货物，海关缉私条例第三十七条第一项第四款定有明文。该款处罚之构成要件并不明确，实际运作仍赖行政机关就具体事实而为认定，可称为立法者授权行政机关就具体事实认定是否构成该条项之概括处分条款。惟，裁罚性之行政处分，涉及人民自由权利之限制，其处罚之构成要件及法律效果，应由法律定之，若立法机关就其构成要件授权行政机关自行认定，应就授权之目的、范围及内容，有具体明确之授权，方符合“授权明确性之原则”及宪法第二十三条关于人民自由权利限制之规定。此原则亦为司法院释字第三一三号、第三九四号、第四○二号等解释文所肯认。
二海关缉私条例第三十七条第一项第四款违反宪法第二十三条之法律保留原则(一)“进出口货物查验及取样准则”系财政部关税总局为行政体系内部事项之行政规则，原则上无须法律授权，行政机关得依职权自行订定。该准则系以该管各海关公务员为规范之对象，并无对外公布周知强制性。另且，该准则以对内生效为原则，属于“内部法”之性质﹙inn-enrecht)，除非经行政处分或法院裁判引为依据，否则原则上不作为违法或违宪审查之对象﹙注九﹚。如前所述“进出口货物查验及取样准则”既系行政机关所订定之内部行政规则，原则上无拘束一般人民之效力，若仅依此认定行为人违反该行政规则构成义务之违反，充其量仅造成行政规则之违反，并不因此造成“法律上”义务之违反。如欲认定行为人误报货物生产国别及未依该内部规则向海关报备之行为即构成海关缉私条例第三十七条第一项第四款之“其他违法行为”，则其诚实申报义务应明文规定于海关缉私条例或其他法律之内，如法律上无明文规定，唯有依照“进出口货物查验及取样准则”所为之申报才符合法律上之义务时，遽以该内部行政规则之违反而认定行为人“难谓无过失”，则与宪法第二十三条揭示之法律保留原则不符，对于人民依宪法第十五条及第二十二条财产权及其他自由权利之保障显有不周。再者，司法院释字第四四三号解释宣告内政部订定之役男出境处理办法有关规定之违宪，其解释理由书以为：“宪法所定人民之自由及权利范围甚广，凡不妨害社会秩序及公共利益者，均受保障，惟并非一切自由及权利均无分轩轾受宪法毫无差别的保障：关于人民身体之自由，宪法第八条规定即较为详尽，其中内容属于宪法保留之事项者，纵令立法机关，亦不得制定法律加以限制，而宪法第七条、第九条至第十八条、第二十一条及第二十二条之各种自由及权利，则于符合宪法第二十三条之条件下，得以法律限制之。至于何种事项应以法律直接规范或得委由命令予以规定，与所谓规范密度有关，应视规范对象、内容或法益本身及其所受限制之轻重而容许合理之差异：诸如剥夺人民生命或限制人民身体自由者，必须遵守罪刑法定主义，以制定法律之方式为之；涉及人民其他自由权利之限制者，亦应由法律加以规定，如以法律授权主管机关发布命令为补充规定时，其授权应符合具体明确之原则……”，此以规范密度为立论基础，建立如同德国之层级化保留体系﹙或称分别等级之保留﹚﹙注十﹚。违反海关缉私条例第三十七条第一项第四款之“其他违法行为”，可处以进口税额二倍至五倍之罚锾及没入货物之处分，对于人民财产权足以造成相当之侵害，依宪法第二十三条法律保留原则，中央法规标准法第五条第一款、第二款、第六条之规定，及释字第四四三号解释之解释理由，其处罚要件之构成，应保留由海关缉私条例或其他法律加以规定﹙行政法院八十四年度判字第三二一五号判决﹚，而不应任由行政机关以行政命令之方式加以补充解释。如立法者有意授权依行政命令加以认定，亦须于海关缉私条例内加以明确授权﹙见司法院释字第三一三号、第三九四号、第四○二号等解释﹚，以符合宪法第十五条保障人民财产权之意旨。
三原判决适用海关缉私条例第三十七条第一项、第三项之处罚抵触宪法第十五条及第二十三条原判决以“原告自承以贸易为常业，对有关进出口货物之法规理应知之甚详，亦应知系争货物属不准输入之大陆物品更应审慎注意，又原告亦称其商誉卓著，本案之前不曾遭人退货，本案既属首次遭国外退运，自当特别审慎注意，尤其在明知所卖出的货品为大陆产制的情况下，于买方要求退货时，即应主动明确指示对方退货地点，纵买方不察，误将货物退运至台湾，亦应查明该货物之生产国别据实申报，或依‘进出口货物查验及取样准则’第十九条规定向海关报备，原告应注意、能注意而未注意，且疏于上项作为，致违反规定，进口管制之大陆物品，纵非故意，亦难谓无过失，依司法院释字第二七五号解释意旨即应论罚。”惟查：一、原判决违背宪法第二十三条揭示之“比例原则”(一)比例原则，又称过当禁止原则，是属于宪法层次之原则，在以“法律保留”做为限制宪法上基本权利之准则者﹙例如我国宪法第二十三条﹚，一般皆以比例原则充当内在界限﹙immanenteBegrenzung﹚﹙注十一﹚，宪法第二十三条即规定，对于人民自由权利之限制，必须在“必要范围”﹙为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益﹚内为之。这种比例原则亦为我国相关法律所肯认，例如土地法施行法第四十九条规定“征收土地于不妨碍征收目的之范围内，应就损失最少之地方为之，并应尽量避免耕地。”司法院释字第四○九号解释文亦谓“土地法第二百零八条第九款及都市计画法第四十八条系就征收土地之目的及用途所为之概括规定，但并非谓合于上述目的及用途者，即可任意实施征收，仍应受土地法相关规定及土地法施行法第四十九条比例原则之限制。”民国八十七年十月二十二日甫通过之行政执行法第三条更规定：“行政执行，应依公平合理之原则，兼顾公共利益与人民权益之维护，以适当之方法为之，不得逾越达成执行目的之必要限度。”明文肯认行政执行应受比例原则之支配。行政法院近来亦以裁判承认比例原则，例如八十三年度判字第二二一九号判决谓：“按行政裁量权之行使，倘有违背法令误认事实，违反目的、违反平等原则或比例原则等情形之一者，揆诸﹙旧﹚行政诉讼法第一条第二项之规定仍不失为违法。”八十三年十月二十八日判字第二二九一号判决更谓：“行政机关对违反行政法规之行为，于行使裁量权决定应为何种程度之裁罚处分时，除遵守一般法律原则﹙如诚信原则、平等原则、比例原则等是﹚外，应符合法规之目的，并不得逾越法定之裁量范围，此为行政法理所当然。就中所称比例原则，系渊源于宪法上法治国家思想之一般法律原则之一种，具宪法层次之效力，故该原则拘束行政、立法及司法等行为。因而，行政机关于选择达成行政目的之手段时，其所作成之行政处分必须符合比例原则，换言之，除该行政处分须最适合于行政目的之要求，并不得逾越必要之范围之外，尚须与所欲达成之行政目的间保持一定之比例，始足当之，否则，即属滥用权力之违法。”(三)一般认为比例原则有广狭二义，广义的比例原则包括：1适当性原则﹙合目的性原则﹚适当性是指行为应适合于目的之达成，行政机关对于行政手段之选择，须配合所要达成之行政目的，否则即属违法。
2必要性原则﹙最小损害原则﹚必要性是指行为不能超过实现行政目的之必要程度，假设行政机关有多种同样能达成行政目的之方法时，应选择对于人民影响最轻微之手段。3衡平性原则﹙狭义比例原则﹚行政机关之手段应按目的加以衡判，其所采取之行政手段所造成之损害，不得与所欲达成之行政目的显失均衡。换言之，所选择之手段对于人民所要付出之代价与得到之公共利益价值要相当，始具有合法性﹙注十二﹚。(四)行政罚之认定，当然必须符合比例原则之要求，盖行政上义务之违反，应区分其所违反义务之轻重程度，分别课以不同之处罚，始符合比例原则中之合目的性原则。否则不区分其义务违反之程度﹙究系故意、过失、抑或推定过失﹚，而一律处以相同之处罚，岂不使欠缺违法意识、可归责性较低之行为人与具有较高可归责性之故意行为受到相同之处罚，如此一律各打五十大板之作法，如何能达成个别行政罚订定之目的？其次，对于误写出口产地之行为，主管机关之财政部台中关税局如有疑义，依照海关缉私条例第四十二条，可通知声请人将该货物之发票、价单、帐单及其他单据送验，如系纯粹误写，要求声请人更正即可﹙即赋予行为人补正之机会﹚。原处分机关舍此行政作为而竟课以货价一倍之罚锾及没入货物之处罚，乃已有较为轻微之手段而不采行，与必要性原则显不相符。再者，对于误写生产国别之行为科处货价一倍之罚锾并没入货物，其所能达成之行政目的﹙例如：国土保安、政府税收﹚相比，是否与其对当事人所造成之损害相当、相衡平，显有商榷馀地。二原处分之作成并未践行实质之正当法律程序
(一)行政程序之意义
1所谓“程序”﹙Verfahren,Prozess﹚系以产生裁判或行政行为为目的之处理法律事件之过程及程序。例如奥国将行政程序界定为“以产生裁决为其结果之程序”；瑞士将行政程序称为“处分之产生所基于之准备程序”；德国联邦行政程序法第九条亦规定：“行政程序系指官署为审查要件，准备或作成行政处分以及缔结公法契约所为对外发生效力之行为”﹙注十三﹚；我国之行政程序法业已于八十八年一月份由立法院通过，其第一条亦揭示：“为使行政行为遵循公正、公开与民主之程序，确保依法行政之原则，以保障人民权益，提高行政效能，增进人民对行政之信赖。”行政程序除了提供人民参与决策之机会，及有部分代替行政救济程序之功能之外，最重要之功能乃在于：除了以结果作为检验行政行为之合法性之外，如何于过程中设法以各种手续性之规范，维持处分作成之正确性，才能经由行政程序达到保障处分作成合法性之目的﹙注十四﹚。
2美国宪法亦强调“正当法律程序”﹙dueprocessoflaw﹚之原则，其宪法增补条款第五条亦规定“未经正当法律程序，任何人之生命、自由、财产不能被剥夺。”至于行政程序正当性之判断标准，若采利益衡量说之看法，至少应该考量：将受行政机关决定影响之私人利益。(2)行政机关用以剥夺该系争利益之程序造成错误决定之可能性，以及增加程序对该决定可能发挥之价值。为处分机关之利益，牵涉之职能问题，以及因采用该额外程序所增加之财务及行政负担。而宪法上肯认最低限度之程序保障为何？依传统的说法，至少要给予当事人听证﹙或到场陈述意见﹚之机会，如果没有给予听证或陈述意见之机会，判例上认为其为具有瑕疵之行政处分而得撤销或宣告无效﹙注十五﹚。我国宪法上虽尚无正当法律程序保障之明文规定，惟在司法院大法官之解释实务上已多有所见，例如：司法院释字第三八四号解释文中“……其所称‘依法定程序’，系指凡限制人民身体自由之处罚，不问其是否属于刑事被告之身分，国家机关所依据之程序，须以法律规定，其内容更须实质正当，并符合宪法第二十三条所定相关之条件”；该号解释理由书更谓“前述实质正当之法律程序，兼指实体法与程序法规定之内容，就实体法而言，如须遵守罪刑法定主义；就程序法而言，如犯罪嫌疑人除现行犯外，其逮捕应践行必要之司法程序……。”司法院释字第三九六号解释亦谓“……﹙公务员惩戒委员会﹚应采法院之体制，且惩戒案件之审议，亦应本正当法律程序之原则，对被付惩戒人予以充分之程序保障……。”司法院释字第四一八号解释文亦有“……此项程序，既已给予当事人申辩及提出证据之机会，符合正当法律程序，与宪法第十六条保障人民诉讼权之意旨尚无抵触……。”司法院释字第四三六号解释文亦有“……军事审判机关所行使者，亦属国家刑罚权之一种，其发动与运作，必须符合正当法律程序之最低要求，包括独立、公正之审判机关与程序，并不得违背宪法第七十七条、第八十条等有关司法权建制之宪法原理；规定军事审判程序之法律涉及军人权利之限制者，亦应遵守宪法第二十三条之比例原则……。”总此可知，大法官解释已确认“正当法律程序”乃宪法上之要求﹙注十六﹚。
甫通过之行政程序法亦有类似保障正当法律程序之规定，其第一百零二条明定：“行政机关作成限制或剥夺人民自由或权利之行政处分前，除已依第三十九条规定，通知处分相对人陈述意见，或决定举行听证者外，应给予该处分相对人陈述意见之机会。”由于行政处分实具有确定或形成个人权利义务之作用，而确定或形成个人权利义务则须经由一定之手续，以维持认定事实或适用法律之正确。在行政程序法制定之前，人民之权利因行政机关违法或不当之行为受有侵害时，仅能为事后之救济，然而事后之救济难以充分保障人民之权益，无如慎重程序，一次作成正确之决策，其所耗费的时间、劳力、费用必然较少。行政程序法制定之后，给予利害关系人参与表达意见之机会，当可提高行政作用之正确率。本案主管之财政部台中关税局，于八十六年六月十九日货物靠港后，如发现进口来源地与所申报者实际并不相符合时，自可依海关缉私条例第四十一条通知当事人提供相关资料加以说明，如系误写，亦应提供更正之机会。惟该局并未赋予本件声请人陈述意见之机会，而迳依同条例第三十七条第三项转据第三十六条第一项及第三项科以货价一倍之罚锾及没入货物之处分，实未践行宪法正当法律程序保障之要求，有违宪法第十五条有关人民财产权之保障。
肆“按昔日概念法学机械性解释法条，自陷于成文法之完整性与自足性，早已为法学界所扬弃。由行政法解释之现代意义言，解释之任务，固非仅探求立法者之本意，亦非仅探求法条之客观意义，而宁在探求整个法律之社会意义，即宜如何解释法律，始能适合现阶段之社会需要，而达维护社会秩序，促进社会发展之目的。法条之规定，虽为解释之起点，未必为解释之唯一与主要对象。‘盖行政法，系以行政权作用为其规律对象者，而行政权作用时因政治社会经济情况之变迁，有时时改变其对策之必要，则行政法之解释，自亦须能适应政治社会经济情况之变化，始能发挥其机动性。倘拘执文句之末，或为立法者之意思所囿，于政治社会情况之变化，视若无睹，又何贵于行政法之解释？’是行政法之解释除须注意行政法规制定之目的，更应注意国家当前之需要与时代趋势”﹙ 注十七﹚。该项解释于八十年三月八日作成之后迄今已近八年，八年以来，社会更加开放，政治更加民主，经济更加发达，人民对于人权尊重之程度更加进步，其要求国家机关践行人权保障之标准亦越来越高。政府于施政上，除须考虑如何更有效率达到行政目的之外，更应兼顾人权之保障，始符合民主政治以人民为统治者之最低要求。本案适用海关缉私条例之“概括处罚条款”及“行政罚之推定过失规定”科以声请人货价一倍之罚锾及并没入该货物之处分，对于人民应享有之财产权保障 ﹙宪法第十五条﹚及其他自由权利之保障﹙宪法第二十二条﹚显有不周，有违上述宪法条文保障之意旨。
伍综上所述，行政法院八十七年度判字第二五三五号判决所适用之法令有抵触宪法之疑义，为此声请钧院惠予赐准为违宪审查，以维护宪法保障人民权益之精神，实感德便。
谨呈
司法院公鉴
附件：
一、行政法院八十七年度判字第二五三五号判决。
二、PROFORMA-INVOICE。
三、托运条款。
四、托运小提单。
五、德商GerdHummel传真来函。
六、台中关税局处分书，婔进字第二三二号。
七、财政部关税总局诉愿决定书，台关诉乙字第八六○四二八号。
八、财政部再诉愿决定书，台财诉第八七二二七二三一三号。
注释：
注一：吴庚著，行政法，民国八十七年第四版，页四一九。
注二：同注一，页四二四。
注三：同注一，页四二一。
注四：黄茂荣著，法学方法与现代民法，第三版，页一○三至一○八。
注五：林子仪著，权力分立与宪政发展，页二二八至二三○。
注六：同注一，页四二三。
注七：消野宏著，行政法，刘宗德等译，页二三○至二三二。
注八：同注一，页四二二。
注九：同注一，页二五二。
注十：同注一，页一○四。
注十一：同注一，页五七。
注十二：同注一，页五七至五八；翁岳生编，行政法，第三章行政法之法
源，页一二六至一二七。
注十三：同注一，页四六九至四七○。
注十四：同注一，页四七二。
注十五：翁岳生编，行政法，第十六章行政程序，汤德宗著，页八六九。
注十六：翁岳生编，行政法，第十六章行政程序，汤德宗著，页八五九。
注十七：司法院释字第二七五号解释声请书“说明”项第三、㈡、第⒈点
，转引自林纪东著，行政法，民国六十五年一月初版，页九五。
声请人：冠０贸易股份有限公司
代表人：朱０敦
中华民国八十八年四月二日
﹙附件一﹚
行政法院判决八十七年度判字第二五三五号
原告冠０贸易股份有限公司
代表人朱０敦住同右
被告财政部台中关税局
右当事人间因虚报进口货物事件，原告不服财政部中华民国八十七年六月十日台财诉第八七二二七二三一三号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：
主文
原告之诉驳回。
事实
缘原告于民国八十六年六月二十四日委由富０报关有限公司，向被告申报自德国进口NONMESSHOES乙批﹙报单号码：第ＤＡ／ＢＣ／八六／Ｖ三七八／九○五三号﹚，报列税则号别第六四○二‧九九‧○○号，原申报货物产地为德国，经被告查验结果，实际来货产地为中国大陆，且非属经济部公告准许间接进口之大陆物品。认原告显有虚报进口货物产地，涉及逃避管制之违法行为，被告乃依照海关缉私条例第三十七条第三项转据同条例第三十六条第一项及第三项规定科处货价一倍之罚锾计新台币﹙下同﹚二、五九二、二五九元，并没入涉案货物。原告不服，声明异议，未获变更，遂循序提起行政诉讼。兹摘叙两造诉辩意旨如次：
原告起诉意旨略谓：一、原处分、诉愿决定及再诉愿决定推认事实轻率，违反一般经验法则：再诉愿决定及诉愿决定均认为：“本案根据原告提供退运文件之PROFORMA-INVOICE上显示，该文件是于一九九七年五月七日开立，且于同年六月十三日电传给原告，其下方亦注明“Retransportbacktothesupplier.Shoesarenotfitti-ngandhasbeenclaimed.”等语，系争货物之进口日期为八十六年六月十九日，距上述日期尚有一般充分时日可供沟通权变处理，原告所称货物退运进口前双方未再做确认且不知为退运货物显系卸责之词，应不足采信”云云，推认事实轻率，显有违一般经验法则，盖不论是上开POFORMA-INVOICE或其他运送文件，均未有任何文字显示系争货物是中国大陆产制。一般常情，申报时自有非常高之可能迳以出口地为产地，故原诉愿决定及再诉愿决定徒以有一段充分时日可供沟通权变处理云云，迳谓原告真诚之言系卸责之词，不足采信，实嫌速断。
㈡本案系争货物是一种专门为寒带冰雪地区的消费者所设计之高统鞋，在亚热带的台湾，并无消费市场可言，无引进此种鞋子到台湾的理由，是因原告在不知情的情况下所造成。且俗语有云“杀头生意有人做，赔钱生意无人做”，系争货物在台湾既无市场，原告岂有甘冒赔钱、罚款及没入货物之风险引进系争货物之道理；原告经商多年岂愚如三尺蒙童，不知衡量利益得失。㈢原告从事进出口贸易业务多年均系直接从产地进口，不曾有自甲国进口乙国货物之情形，且向来均据实申报货物进出口，报关情形良好，无不良纪录；另原告商誉卓著，本案之前不曾遭人退货。㈣本案因当时买主为节省仓储成本，在未事先告知原告之情形下，匆忙将系争货物装运至台湾，此有德国买主来函可稽。按德国至台湾之航程约需二至三个星期，本案系争货物系于八十六年五月二十六日装船，惟德国买主却直至同年六月十三日，即系争货物将运抵台湾时始传真通知原告，此有德国买主退运文件之POFORMA-INVOICE传真信件可稽。原告不谙报关业务，向来均委托报关行代办，而如前所述，原告向来均迳自产地国进口，并且未曾有遭人退货之情形，故当受通知有货品将运至台湾时，便即依照一般处理进口货物之流程处理之，即将对方所给之资料，如出货单﹙INVOICE﹚直接交予报关行处理。综上所陈，本案系争货物误填出产地为德国，实乃原告所属新进承办人员依一般处理进口货物之流程处理，致发生申报出产地不实之情形，绝非故意虚报产地以逃避管制。二、原处分、诉愿决定及再诉愿决定均有适用法令错误之违法：原处分、诉愿决定及再诉愿决定均认为原告以贸易为业，对于货物遭退运进口案件，自当特别审慎注意，尤其在明知所卖出的货品为大陆产制的情况下，于买方要求退货时，即应主动明确指示对方退货地点，纵买方不察，误将货物退运至台湾，亦应查明货物之生产国别据实申报，或依“进出口货物查验及取样准则”第十九条规定向海关报备，原告疏于上项作为，致违反规定，纵非故意，亦难谓无过失，依司法院释字第二七五号解释意旨即应论罚。且原告既有虚报产地进口不准输入之大陆物品之事实，对于所进口之货品，是否直接供国内消费抑或供日后再出口之便要非所问，自不能以其在国内无消费市场之理由执为事先不知情之借口而冀邀免罚云云，其适用法令显然有误，盖㈠按行政法所习用之解释方法，与解释宪法或民刑法所运用者，并无根本之差异。次按文字为法律意旨附丽之所在，且为法律解释活动之最大范围，故解释法律，首须确定文义涵盖之范围，此即为文义解释。㈡所谓“行政罚”乃为维持行政上之秩序，达成国家行政之目的，对违反行政上义务者，所科之制裁。因“行政罚”系属对人民之制裁，基于宪法保障人民权利之意旨，行政处罚之法律应作严格之解释。
㈢按司法院释字第二七五号解释谓：“人民违反法律上之义务而应受行政罚之行为，法律无特别规定时，虽不以出于故意为必要，仍须以过失为其责任条件。但应受行政罚之行为，仅须违反禁止规定或作为义务，而不以发生损害或危险为其要件者，推定为有过失，于行为人不能举证证明自己无过失时，即应受处罚。行政法院六十二年度判字第三○号判例谓：‘行政罚不以故意或过失为责任条件’，及同年度判字第三五○号判例谓：‘行政犯行为之成立，不以故意为要件，其所以导致伪报货物品质价值之等级原因为何，应可不问’，其与上开意旨不符部分，与宪法保障人民权利之本旨抵触，应不再援用。”揆诸上开解释文之文义可知该解释性质上为补充性规范，即个别法律条文对行政罚故意过失无特别规定时，始予以适用，如法律规定显以故意为必要则当然不能罚及过失，更不得推定过失。㈣按被告科处原告货价壹倍之罚锾并没入货物，无非系以海关缉私条例第三十七条第三项转据同条例第三十六条第一项及第三项之规定作为依据，然查该条例第三十七条第三项系规定：“有前二项情事之一而涉及逃避管制者，依前条第一项及第三项论处。”同条例第三十七条第一项第四款规定：“其他违法行为。”本案被告认原告有虚报产地之违法行为，是本案海关缉私条例第三十七条第三项处罚之对象为虚报产地及逃避管制；即其法律要件为行为人有虚报产地之违法行为并涉及逃避管制。然所谓“虚报”及“逃避管制”依文义解释，显然指有确定故意或不确定故意而言，学者吴庚亦同此见解，故海关缉私条例第三十七条第三项之处罚规定显系以处罚“故意”为必要，自不得罚及过失，更不得推定过失。㈤次按海关缉私条例第三十七条第三项规定之立法理由为“如报运货物进出口，系以虚报名称、品质、规格或其他违法行为，而涉及逃避管制，但可能并未虚报完税价格时，又因出口无税，乃无法计算所漏税额，即无法依同条第一项科处罚锾，且此等情节多较严重，其危险性已不止于偷漏关税，实有从重处分之必要，惟既无法迳依该条例第三十六条第一项、第三项论处有如前述，乃予明定有第三十七条第一项、第二项情事之一而涉及逃避管制者，依第三十六条第一项及第三项论处，藉以杜绝漏洞。”揆诸上开意旨，乃专为防堵有心之人虚报进出口货物逃避管制之行为而言，其处罚之对象专以“故意”为必要，倘因过失而致使报运进出口货物有与事实不符合之情形，其恶性低微，实非该条例第三十七条第三项所规范之对象，不应再转据同条例第三十六条第一项、第三项规定处罚行为人。倘认为该条例第三十七条第三项罚及“过失”行为，则显已逾越处罚之必要程度，与宪法保障人民权益之本旨不相符合。又，若认为过失行为应罚，然此为立法疏漏，行政机关断不可违反宪法及法律规定，仅为行政之目的，恣意扩张法律之处罚范围，违反依法行政之原则，使民众无所措手足。㈥从法律体系言之，海关缉私条例第三十一条之一明文规定：“船舶、航空器、车辆或其他运输工具所载进口货物或转运本国其他港口之转运货物，经海关查明与舱口单、载货清单、转运舱单或运送契约文件所载不符者，没入其货物。但经证明确属误装者，不在此限。”上开条文明白排除过失行为致货物与记载不符之处罚，即肯定海关缉私条例系以故意行为为处罚对象，而过失行为不罚之本意。另同条例第三十二条对“误卸”亦同样有免罚之规定，益发可明斯旨。三、综右析陈，原告误报系争货物产地，绝非逃避管制而有意为之，且海关缉私条例第三十七条第三项依法条文义及宪法保障人民权利之本旨，应仅罚及“故意”行为，且更不可曲解司法院释字第二七五号解释之本意，谓违反该条例第三十七条第三项有“过失行为”亦应处罚，故原处分及原诉愿决定认事用法显然不当违法。为此，均请判决撤销等语。
被告答辩意旨略谓：一、原告于八十六年六月二十四日委由富０报关有限公司连线申报以第ＤＡ／ＢＣ／八六／Ｖ三七八／九○ 五三号报单申报进口NONAMESSHOES乙批，原申报生产国别为德国，惟经查验结果生产国别为中国大陆，且核系未经开放准许间接进口之大陆物品，核有虚报产地、逃避管制情事，被告爰依据海关缉私条例第三十七条第三项规定转据同条例第三十六条第一项及第三项规定科处货价壹倍之罚锾计贰佰伍拾玖万贰仟贰佰伍拾玖元整，货物没入，于法洵无不合。二、原告系以贸易为常业，对有关进口货物之法规理应知之甚详，亦应知系争货物属不准输入之大陆物品更应审慎注意，又原告亦称其商誉卓著，本案之前不曾遭人退货，本案既属首次遭国外退运，自当特别审慎注意，尤其在明知所卖出的货品为大陆产制的情况下，于买方要求退货时，即应主动明确指示对方退货地点，纵买方不察，误将货物退运至台湾，亦应查明该货物之生产国别据实申报，或依“进出口货物查验及取样准则”第十九条规定向海关报备，原告应注意、能注意而未注意，且疏于上项作为，致违反规定，进口管制之大陆物品，纵非故意，亦难谓无过失，依司法院释字第二七五号解释意旨即应论罚。所称“可能以出口地为产地”、“未曾有遭人退货”等节，显系搪塞之词；又诚实申报乃货物进口人应尽之义务，原告未据实申报生产国别，违反诚实申报之义务，在行为上即认定有过失，纵使原告所称：“系争货物系于八十六年五月二十六日装船，惟德国买主却直至同年六月十三日，即系争货物将运抵台湾时始传真通知原告”属实，惟查，系争货物之进口日期为八十六年六月十九日，距上述日期尚有充分时日可供沟通权变处理，即使无法变更，亦应查明货物之生产国别而尽诚实申报之义务，或依“进出口货物查验及取样准则”第十九条规定向海关报备。且原告既有虚报产地，进口不准输入之大陆物品之事实，则对于所进口之货品，其是否直接供国内消费抑或供日后再出口之便，要与本案处分标的无涉。三、报运货物进口而有虚报所运货物之名称、数量或其他违法行为，其涉及逃避管制者，处以货价一倍至三倍之罚锾并没入其货物，为海关缉私条例第三十七条第三项及同条例第三十六条第一项、第三项所明定，而进口货物之是否涉有虚报情事，系以报单上原申报者与实际来货是否相符为认定之依据，凡涉有虚报行为，即应依法论处。按涉案货物，原告原申报产地为德国，经被告查验结果，系大陆物品，则原告虚报进口货物生产国别之行为，即属海关缉私条例第三十七条第一项第四款所规范之“其他违法行为”，且涉案来货属经济部公告不准间接进口之大陆物品，为原告所不争。依财政部八十四年六月十七日台财关第八四一七二四五四二号函释示，输入台湾地区与大陆地区贸易许可办法规定不得输入之大陆物品，属于海关缉私条例第三十七条所称“管制”之范畴，则原告进口属经济部公告不准间接进口之大陆物品，其虚报进口货物生产国别，涉及逃避管制之违章事证明确，被告依法论处，并无不合。另本案原告纵非故意，亦难谓无过失已如前述，揆诸司法院释字第二七五号解释意旨，自应予以论处。据此，本案处分于法洵无不合，原告诉状所称“适用法令错误”显系有所误解。四、人民违反法律上之义务而应受行政罚之行为，法律无特别规定时虽不以出于故意为必要，仍须以过失为其责任条件。但应受行政罚之行为，仅须违反禁止规定或作为义务，而不以发生损害或危险为其要件者，推定为有过失，于行为人不能举证证明自己无过失时，即应受罚，为司法院释字第二七五号解释释示在案。本案违章事证明确已如前述，且原告亦自承误报系争货物产地，则难谓无过失，揆诸上开解释意旨，自应予以论处。原告之诉为无理由，请判决驳回等语。
理由
按“报运货物进口而有左列情事之一者，得视情节轻重，处以……四、其他违法行为。”“有前二项情事之一而涉及逃避管制者，依前条第一项及第三项论处。”及“私运货物进口……者，处货价一倍至三倍之罚锾。”“前二项私运货物没入之。”分别为海关缉私条例第三十七条第一项、第三项及第三十六条第一项、第三项所明定。次按进口非属“台湾地区与大陆地区贸易许可办法”第七条规定准许输入之大陆地区物品者，即构成进口禁止输入之物品而涉及逃避管制之违法行为。查，本件原告于八十六年六月二十四日委由富０报关有限公司，向被告申报自德国进口NONAMESSHOES乙批﹙报单号码：第ＤＡ／ＢＣ／八六／Ｖ三七八／九○五三号﹚，报列税则号别第六四○二‧九九‧○○号，原申报货物产地为德国，经被告查验结果，实际来货产地为中国大陆，且非属经济部公告准许间接进口之大陆物品等情，有被告第八六“二三二号缉私报告表附原处分卷足稽。认原告显有虚报进口货物产地，涉及逃避管制之违法行为，被告乃依照海关缉私条例第三十七条第三项转据同条例第三十六条第一项及第三项规定科处货价一倍之罚锾计二、五九二、二五九元，并没入涉案货物。原告不服，循序提起行政诉讼，主张：一般而言，申报进口有非常高之可能迳以出口地为产地。本件系争货品是一种专门为寒带冰雪地区之消费者所设计之高统鞋，在台湾并无市场，原告在不知情之情况下进口，且原告商誉卓著，均自产地国进口，未曾有遭人退货之情形。本件纯系原告所属新进人员误填出产地所致，绝非故意虚报逃避管制，原处分与一再诉愿决定推定事实，违反一般经验法则。且依司法院释字第二七五号解释意旨，行政罚于法律条文无特别规定故意、过失时，始有适用，法律如明定以故意为要件，则不得对过失行为科处行政罚。本件被告据以科处原告罚锾之海关缉私条例第三十七条第三项之处罚规定显系以处罚“故意”为必要，自不得罚及过失，倘因过失而致使报运进出口货物有与事实不符合之情形，其恶性低微，实非该条例第三十七条第三项所规范之对象，不应再转据同条例第三十六条第一项、第三项规定处罚行为人，原处分与一再诉愿决定适用法令有错误之违法。况原告仅系误填系争货物之产地，绝非有意逃避管制，自不应科处罚锾及没入系争货物云云。经查，报运货物进口而有虚报所运货物之名称、数量或其他违法行为，其涉及逃避管制者，处以货价一倍至三倍之罚锾并没入其货物，为海关缉私条例第三十七条第三项及同条例第三十六条第一项、第三项所明定，而进口货物之是否有虚报情事，系以报单上原申报者与实际来货是否相符为认定之依据，凡涉有虚报行为，即应依法论处。且依财政部八十四年六月十七日台财关第八四一七二四五四二号函释示，输入台湾地区与大陆地区贸易许可办法规定不得输入之大陆物品，属于海关缉私条例第三十七条所称“管制”之范畴，则原告进口属经济部公告不准间接进口之大陆物品，其虚报进口货物生产国别，涉及逃避管制之违章事证明确，海关自得依前揭规定论处。又行为人逃避管制，而无法举证证明无过失时，纵非故意，亦难谓无过失，揆诸司法院释字第二七五号解释意旨，自应予以论处，合先叙明。原告自承以贸易为常业，对有关进口货物之法规理应知之甚详，亦应知系争货物属不准输入之大陆物品更应审慎注意，又原告亦称其商誉卓著，本案之前不曾遭人退货，本案既属首次遭国外退运，自当特别审慎注意，尤其在明知所卖出的货品为大陆产制的情况下，于买方要求退货时，即应主动明确指示对方退货地点，纵买方不察，误将货物退运至台湾，亦应查明该货物之生产国别据实申报，或依“进出口货物查验及取样准则”第十九条规定向海关报备，原告应注意、能注意而未注意，且疏于上项作为，致违反规定，进口管制之大陆物品，纵非故意，亦难谓无过失，依司法院释字第二七五号解释意旨即应论罚。诚实申报乃货物进口人应尽之义务，原告未据实申报生产国别，违反诚实申报之义务，在行为上即认定有过失，纵使原告所称：“系争货物系于八十六年五月二十六日装船，惟德国买主却直至同年六月十三日，即系争货物将运抵台湾时始传真通知原告”属实。惟查，系争货物之进口日期为八十六年六月十九日，距上述日期尚有充分时日可供沟通权变处理，即使无法变更，亦应查明货物之生产国别而尽诚实申报之义务，或依“进出口货物查验及取样准则”第十九条规定向海关报备。况原告既有虚报产地，进口不准输入之大陆物品之事实，则对于所进口之货品，其是否直接供国内消费抑或供日后再出口之便，要与本案处分标的无涉，而系争货物原告原申报产地为德国，经被告查验结果，系大陆物品，则原告虚报进口货物生产国别之行为，即属海关缉私条例第三十七条第一项第四款所规范之“其他违法行为”，且涉案来货属经济部公告不准间接进口之大陆物品，为原告所不争。原告亦自承误报系争货物产地，则难谓无过失。
换言之，原告未举证证明无过失，依司法院释字第二七五号解释意旨，即应受罚。原告主张，核无足采。从而，被告依照海关缉私条例第三十七条第三项转据同条例第三十六条第一项及第三项规定，科处原告货价一倍罚锾二、五九二、二五九元，并没入该批货物，揆诸首揭说明，核无不合，一再诉愿决定递予维持，亦无违误，原告犹执前词，声明撤销，为无理由，应予驳回。又原告声请本院向有关单位函查其近年来进出口报关并无不良纪录之情形，本院认原告近年来进出口报关情形，与本案违章事实之认定无涉，自无函查之必要，并此叙明。据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判决如主文。
中华民国八十七年十二月四日
﹙本声请书其馀附件略﹚
