司法院释字第710号解释

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司法院释字第710号解释
制定机关：司法院大法官
2013年7月5日

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解释字号

释字第 710 号【大陆地区人民之强制出境暨收容案】

解释公布日期

民国 102年7月5日

解释争点

两岸条例就强制大陆地区人民出境，未予申辩机会；又就暂予收容，未明定事由及期限，均违宪？

强制出境办法所定收容事由未经法律明确授权，亦违宪？

姊妹计划: 数据项

解释文

　　　中华民国九十二年十月二十九日修正公布之台湾地区与大陆地区人民关系条例第十八条第一项规定：“进入台湾地区之大陆地区人民，有下列情形之一者，治安机关得迳行强制出境。……”（该条于九十八年七月一日为文字修正）除因危害国家安全或社会秩序而须为急速处分之情形外，对于经许可合法入境之大陆地区人民，未予申辩之机会，即得迳行强制出境部分，有违宪法正当法律程序原则，不符宪法第十条保障迁徙自由之意旨。同条第二项规定：“前项大陆地区人民，于强制出境前，得暂予收容……”（即九十八年七月一日修正公布之同条例第十八条第三项），未能显示应限于非暂予收容显难强制出境者，始得暂予收容之意旨，亦未明定暂予收容之事由，有违法律明确性原则；于因执行遣送所需合理作业期间内之暂时收容部分，未予受暂时收容人即时之司法救济；于逾越前开暂时收容期间之收容部分，未由法院审查决定，均有违宪法正当法律程序原则，不符宪法第八条保障人身自由之意旨。又同条例关于暂予收容未设期间限制，有导致受收容人身体自由遭受过度剥夺之虞，有违宪法第二十三条比例原则，亦不符宪法第八条保障人身自由之意旨。前揭第十八条第一项与本解释意旨不符部分及第二项关于暂予收容之规定均应自本解释公布之日起，至迟于届满二年时失其效力。
　　台湾地区与大陆地区人民关系条例施行细则第十五条规定：“本条例第十八条第一项第一款所定未经许可入境者，包括持伪造、变造之护照、旅行证或其他相类之证书、有事实足认系通谋虚伪结婚经撤销或废止其许可或以其他非法之方法入境者在内。”九十三年三月一日订定发布之大陆地区人民申请进入台湾地区面谈管理办法第十条第三款规定：“大陆地区人民接受面谈，有下列情形之一者，其申请案不予许可；已许可者，应撤销或废止其许可：……三、经面谈后，申请人、依亲对象无同居之事实或说词有重大瑕疵。”（即九十八年八月二十日修正发布之同办法第十四条第二款）及第十一条规定：“大陆地区人民抵达机场、港口或已入境，经通知面谈，有前条各款情形之一者，其许可应予撤销或废止，并注销其入出境许可证件，迳行强制出境或限令十日内出境。”（九十八年八月二十日修正发布之同办法第十五条删除“迳行强制出境或限令十日内出境”等字）均未逾越九十二年十月二十九日修正公布之台湾地区与大陆地区人民关系条例第十八条第一项之规定，与法律保留原则尚无违背。
　　八十八年十月二十七日订定发布之大陆地区人民及香港澳门居民强制出境处理办法第五条规定：“强制出境前，有下列情形之一者，得暂予收容。一、前条第二项各款所定情形。二、因天灾或航空器、船舶故障，不能依规定强制出境者。三、得迳行强制出境之大陆地区人民、香港或澳门居民，无大陆地区、香港、澳门或第三国家旅行证件者。四、其他因故不能立即强制出境者。”（九十九年三月二十四日修正发布移列为同办法第六条：“执行大陆地区人民、香港或澳门居民强制出境前，有下列情形之一者，得暂予收容：一、因天灾或航空器、船舶故障，不能依规定强制出境。二、得迳行强制出境之大陆地区人民、香港或澳门居民，无大陆地区、香港、澳门或第三国家旅行证件。三、其他因故不能立即强制出境。”）未经法律明确授权，违反法律保留原则，应自本解释公布之日起，至迟于届满二年时失其效力。

理由书

　　宪法第八条第一项规定：“人民身体之自由应予保障。除现行犯之逮捕由法律另定外，非经司法或警察机关依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序，不得审问处罚。非依法定程序之逮捕、拘禁、审问、处罚，得拒绝之。”是国家剥夺或限制人民身体自由之处置，不问其是否属于刑事被告之身分，除须有法律之依据外，尚应践行必要之司法程序或其他正当法律程序，始符合上开宪法之意旨（本院释字第三八四号、第五八八号、第六三六号、第七０八号解释参照）。宪法上正当法律程序原则之内涵，应视所涉基本权之种类、限制之强度及范围、所欲追求之公共利益、决定机关之功能合适性、有无替代程序或各项可能程序之成本等因素综合考量，由立法者制定相应之适当程序（本院释字第六八九号解释参照）。又宪法第十条规定：“人民有居住及迁徙之自由”，系指人民有选择其居住处所，营私人生活不受干预之自由，且有得依个人意愿自由迁徙或旅居各地之权利（本院释字第四四三号解释参照）。

　　宪法增修条文前言明揭：“为因应国家统一前之需要，依照宪法第二十七条第一项第三款及第一百七十四条第一款之规定，增修本宪法条文如左：……”宪法增修条文第十一条明定：“自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。”台湾地区与大陆地区人民关系条例（下称两岸关系条例）即为规范国家统一前，台湾地区与大陆地区间人民权利义务及其他事务，所制定之特别立法（本院释字第六一八号解释参照）。两岸关系条例第十条第一项规定：“大陆地区人民非经主管机关许可，不得进入台湾地区。”是在两岸分治之现况下，大陆地区人民入境台湾地区之自由受有限制（本院释字第四九七号、第五五八号解释参照）。惟大陆地区人民形式上经主管机关许可，且已合法入境台湾地区者，其迁徙之自由原则上即应受宪法保障（参酌联合国公民与政治权利国际公约第十二条及第十五号一般性意见第六点）。除因危害国家安全或社会秩序而须为急速处分者外，强制经许可合法入境之大陆地区人民出境，应践行相应之正当程序（参酌联合国公民与政治权利国际公约第十三条、欧洲人权公约第七号议定书第一条）。尤其强制经许可合法入境之大陆配偶出境，影响人民之婚姻及家庭关系至钜，更应审慎。九十二年十月二十九日修正公布之两岸关系条例第十八条第一项规定：“进入台湾地区之大陆地区人民，有下列情形之一者，治安机关得迳行强制出境。但其所涉案件已进入司法程序者，应先经司法机关之同意：一、未经许可入境者。二、经许可入境，已逾停留、居留期限者。三、从事与许可目的不符之活动或工作者。四、有事实足认为有犯罪行为者。五、有事实足认为有危害国家安全或社会安定之虞者。”（本条于九十八年七月一日修正公布，第一项仅为文字修正）九十八年七月一日修正公布同条例第十八条第二项固增订：“进入台湾地区之大陆地区人民已取得居留许可而有前项第三款至第五款情形之一者，内政部入出国及移民署于强制其出境前，得召开审查会，并给予当事人陈述意见之机会。”惟上开第十八条第一项规定就因危害国家安全或社会秩序而须为急速处分以外之情形，于强制经许可合法入境之大陆地区人民出境前，并未明定治安机关应给予申辩之机会，有违宪法上正当法律程序原则，不符宪法第十条保障迁徙自由之意旨。此规定与本解释意旨不符部分，应自本解释公布之日起，至迟于届满二年时失其效力。

　　九十二年十月二十九日修正公布之两岸关系条例第十八条第二项规定：“前项大陆地区人民，于强制出境前，得暂予收容……。”（即九十八年七月一日修正公布之同条例第十八条第三项）按暂予收容既拘束受收容人于一定处所，使与外界隔离（内政部发布之大陆地区人民及香港澳门居民收容处所设置及管理办法参照），自属对人民身体自由之剥夺。暂予收容之事由爰应以法律直接规定或法律具体明确授权之命令定之（本院释字第四四三号、第五二三号解释参照），始符合法律保留原则；法律规定之内容并应明确，始符合法律明确性原则（本院释字第六三六号、第六九０号解释参照）。前揭第十八条第二项仅规定大陆地区人民受强制出境处分者，于强制出境前得暂予收容，其文义过于宽泛，未能显示应限于非暂予收容显难强制出境者，始得暂予收容之意旨，亦未明定暂予收容之事由，与法律明确性原则不符。次按人身自由乃人民行使其宪法上各项自由权利所不可或缺之前提，国家以法律明确规定限制人民之身体自由者，须践行正当法律程序，并须符合宪法第二十三条之比例原则，方为宪法所许（本院释字第三八四号、第五八八号解释参照）。鉴于刑事被告与非刑事被告之人身自由限制，在目的、方式与程序上均有差异，是两者应践行之司法程序或其他正当法律程序，自非均须相同（本院释字第五八八号、第七０八号解释参照）。为防范受强制出境之大陆地区人民脱逃，俾能迅速将之遣送出境，治安机关依前揭第十八条第二项规定暂时收容受强制出境之大陆地区人民，于合理之遣送作业期间内，尚属合理、必要，此暂时收容之处分固无须经由法院为之，惟仍应予受收容人即时司法救济之机会，始符合宪法第八条第一项正当法律程序之意旨。是治安机关依前揭两岸关系条例第十八条第二项作成暂时收容之处分时，应以书面告知受收容人暂时收容之原因及不服之救济方法，并通知其所指定在台之亲友或有关机关；受收容人一经表示不服，或要求由法院审查决定是否予以收容者，暂时收容机关应即于二十四小时内移送法院迅速裁定是否收容。至于暂时收容期间届满前，未能遣送出境者，暂时收容机关应将受暂时收容人移送法院声请裁定收容，始能续予收容（本院释字第七０八号解释参照）。另两岸关系条例关于暂予收容之期限未设有规定，不符合“迅速将受收容人强制出境”之目的，并有导致受收容人身体自由遭受过度剥夺之虞，有违宪法第二十三条比例原则，亦不符第八条保障人民身体自由之意旨。相关机关应自本解释公布之日起二年内，依本解释之意旨，审酌实际需要并避免过度干预人身自由，以法律或法律具体明确授权之命令规定得暂予收容之具体事由，并以法律规定执行遣送所需合理作业期间、合理之暂予收容期间及相应之正当法律程序。届期未完成者，前揭两岸关系条例第十八条第二项关于“得暂予收容”部分失其效力。

　　对人民自由权利之限制，应以法律或法律明确授权之命令为之（本院释字第四四三号、第五五九号解释参照）；至授权明确与否，则不应拘泥于法条所用之文字，而应由法律整体解释认定，或依其整体规定所表明之关联意义为判断（本院释字第六一二号、第六七六号解释参照）。两岸关系条例第九十五条之四固仅概括授权行政院订定施行细则，惟自该条例整体观之，应认已授权行政院为有效执行法律、落实入出境管理，得以施行细则阐明九十二年十月二十九日修正公布之两岸关系条例第十八条第一项第一款所称“未经许可入境”之涵义。两岸关系条例施行细则第十五条规定：“本条例第十八条第一项第一款所定未经许可入境者，包括持伪造、变造之护照、旅行证或其他相类之证书、有事实足认系通谋虚伪结婚经撤销或废止其许可或以其他非法之方法入境者在内”，旨在阐明“未经许可入境”乃指以自始非法之方法入境台湾地区而言。核其内容并未逾越前揭两岸关系条例第十八条第一项第一款之文义，与法律保留原则尚属无违。

　　九十三年三月一日订定发布之大陆地区人民申请进入台湾地区面谈管理办法（下称面谈管理办法）第十一条规定：“大陆地区人民抵达机场、港口或已入境，经通知面谈，有前条各款情形之一者，其许可应予撤销或废止，并注销其入出境许可证件，迳行强制出境或限令十日内出境。”（九十八年八月二十日修正发布之同办法第十五条删除“迳行强制出境或限令十日内出境”等字）同办法第十条第三款规定：“大陆地区人民接受面谈，有下列情形之一者，其申请案不予许可；已许可者，应撤销或废止其许可：……三、经面谈后，申请人、依亲对象无同居之事实或说词有重大瑕疵。……”（即九十八年八月二十日修正发布之同办法第十四条第二款）按两岸关系条例第十条之一规定：“大陆地区人民申请进入台湾地区团聚、居留或定居者，应接受面谈、按捺指纹并建档管理之；未接受面谈、按捺指纹者，不予许可其团聚、居留或定居之申请。其管理办法，由主管机关定之。”是面谈为大陆地区人民申请进入台湾地区团聚、居留或定居之法定程序。自该条例整体观之，应认主管机关于面谈时，发现有九十二年十月二十九日修正公布之两岸关系条例第十八条第一项第一款所称“未经许可入境”之情事，自得依法撤销或废止其入境许可。次按同条例第十七条第一项规定：“大陆地区人民为台湾地区人民配偶，得依法令申请进入台湾地区团聚；有下列情形之一者，得申请在台湾地区依亲居留：一、结婚已满二年者。二、已生产子女者。”（九十八年七月一日修正文字为“大陆地区人民为台湾地区人民配偶，得依法令申请进入台湾地区团聚，经许可入境后，得申请在台湾地区依亲居留。”）同条第七项并规定：“第一项人员经许可依亲居留、长期居留或许可定居，有事实足认系通谋而为虚伪结婚者，撤销其依亲居留、长期居留、定居许可及户籍登记，并强制出境。”（该条于九十八年七月一日为文字修正）足征前揭面谈管理办法第十条第三款所称“说词有重大瑕疵”，系指有事实足认申请人与依亲对象间，自始即为通谋虚伪结婚，惟治安机关一时未察，而核发入境许可者而言。面谈管理办法第十条第三款规定就此并未增加前揭两岸关系条例第十八条第一项第一款所称“未经许可入境”所无之限制，与法律保留原则尚无违背。

　　八十八年十月二十七日订定发布之大陆地区人民及香港澳门居民强制出境处理办法（下称强制出境办法）第五条规定：“强制出境前，有下列情形之一者，得暂予收容：一、前条第二项各款所定情形。二、因天灾或航空器、船舶故障，不能依规定强制出境者。三、得迳行强制出境之大陆地区人民、香港或澳门居民，无大陆地区、香港、澳门或第三国家旅行证件者。四、其他因故不能立即强制出境者。”（九十九年三月二十四日修正移列为同办法第六条：“执行大陆地区人民、香港或澳门居民强制出境前，有下列情形之一者，得暂予收容：一、因天灾或航空器、船舶故障，不能依规定强制出境。二、得迳行强制出境之大陆地区人民、香港或澳门居民，无大陆地区、香港、澳门或第三国家旅行证件。三、其他因故不能立即强制出境。”）惟暂予收容乃剥夺人身自由之处分，其事由应以法律或法律具体明确授权之命令定之；如授权以命令定之，授权条款之明确程度应与所授权订定之法规命令对人民权利之影响相称（本院释字第六八０号解释参照）。九十二年十月二十九日修正公布之两岸关系条例第十八条第六项（九十八年七月一日修正公布改列第七项）仅授权内政部订定强制出境办法及收容处所之设置及管理办法，并未明确授权主管机关以前揭强制出境办法补充规定得暂予收容之事由。前揭强制出境办法第五条（现行第六条）之规定未经法律明确授权，抵触法律保留原则，应自本解释公布之日起，至迟于届满二年时失其效力。

大法官会议主席　大法官　赖浩敏
　　　　　　　　大法官　苏永钦　林锡尧　池启明　李震山
　　　　　　　　　　　　蔡清游　黄茂荣　陈　敏　叶百修
　　　　　　　　　　　　陈春生　陈新民　陈碧玉　黄玺君
　　　　　　　　　　　　罗昌发　汤德宗

事实

释字第710号解释事实摘要(大法官书记处整理提供)
声请人梁玉系大陆地区人民，于92年间与国人王一明结婚，以依亲名义往返两岸；期间曾因非法打工遭强制出境，亦曾因居留期满而离境。96年梁玉四度来台依亲获准，惟经内政部入出国移民署面谈，认梁王二人说词有重大瑕疵，乃依大陆地区人民申请进入台湾地区面谈管理办法第10条第1项第3款及第11条规定，注销其入出境证件，同时依台湾地区与大陆地区人民关系条例第18条第1项第1款作成强制出境处分；并依同条第2项及大陆地区人民及香港澳门居民强制出境处理办法第5条第4款规定，自96年9月17日起暂予收容， 97年1月21日始强制离境，计收容126日。
梁玉于97年12月间再次来台，认前揭收容违法拘束其人身自由，并致生其损害，提起国家赔偿诉讼迭遭驳回确定，乃主张上揭各项规定违宪，声请解释。

新闻稿、意见书、抄本(含解释文、理由书、意见书、声请书及其附件)

释字第七一０号新闻稿(大法官书记处整理提供)
蔡大法官清游提出之部分协同意见书
汤大法官德宗提出之协同意见书
黄大法官茂荣提出之部分协同部分不同意见书
叶大法官百修提出之部分协同部分不同意见书
陈大法官春生提出之部分协同部分不同意见书
陈大法官碧玉提出之部分协同部分不同意见书
罗大法官昌发提出之部分协同部分不同意见书
李大法官震山提出之部分不同意见书
陈大法官新民提出之部分不同意见书
释字第七一０号案情摘要(大法官书记处整理提供)
抄本710