司法院释字第751号解释

司法院释字第751号解释
制定机关：司法院大法官
2017年7月21日

解释字号

释字第 751 号 【命应履行负担之缓起诉处分确定后再处罚锾案】

解释公布日期

中华民国 106年7月21日

解释争点

一、行政罚法第26条第2项规定命应履行负担之缓起诉处分确定后，得再处罚锾，是否违宪？同法第45条第3项得扣抵负担之规定适用于100年行政罚法修正前尚未裁处之事件，是否抵触法律不溯及既往原则及信赖保护原则？

二、经缓起诉处分确定者，是否有95年2月5日施行之行政罚法第26条第2项之适用？

解释文

　　行政罚法第26条第2项规定：“前项行为如经……缓起诉处分确定……者，得依违反行政法上义务规定裁处之。”及财政部中华民国96年3月6日台财税字第09600090440号函，就缓起诉处分确定后，仍得依违反行政法上义务规定裁处之释示，其中关于经检察官命被告履行刑事诉讼法第253条之2第1项第4款及第5款所定事项之缓起诉处分部分，尚未抵触宪法第23条，与宪法第15条保障人民财产权之意旨无违。
　　同法第45条第3项规定：“本法中华民国100年11月8日修正之第26条第3项至第5项规定，于修正施行前违反行政法上义务之行为同时触犯刑事法律，经缓起诉处分确定，应受行政罚之处罚而未经裁处者，亦适用之……。”其中关于适用行政罚法第26条第3项及第4项部分，未抵触法治国之法律不溯及既往及信赖保护原则，与宪法第15条保障人民财产权之意旨无违。
　　统一解释部分，95年2月5日施行之行政罚法第26条第2项虽未将“缓起诉处分确定”明列其中，惟缓起诉处分实属附条件之便宜不起诉处分，故经缓起诉处分确定者，解释上自得适用95年2月5日施行之行政罚法第26条第2项规定，依违反行政法上义务规定裁处之。
　　

理由书

　　附表编号1至7声请人承审各该法院违反道路交通管理处罚条例（下称道交条例）声明异议案件、交通裁决事件及违反就业服务法事件（声请人声请解释宪法及统一解释之原因案件、确定终局裁判及声请释宪客体，详如附表；下同），因各案件之行为人均经检察官为缓起诉处分并命履行刑事诉讼法第253条之2第1项第4款或第5款所定事项（下称应履行之负担）后，复遭主管机关依行政罚法第26条第2项关于经检察官命被告（犯罪嫌疑人，下同）为应履行之负担之缓起诉处分部分（下称系争规定一）及同法第45条第3项规定，就关于适用行政罚法第26条第3项及第4项部分（下称系争规定二），于扣抵应履行之负担后，命补缴罚锾。前开声请人认系争规定一及二，抵触一行为不二罚原则及违反信赖保护原则，依其合理确信有违宪疑义，于裁定停止诉讼程序后，向本院声请解释宪法，均核与本院释字第371号、第572号及第590号解释所示法官声请释宪之要件相符，爰予受理。
　　附表编号8声请人何裕蓁因违反道交条例声明异议事件，附表编号9声请人罗喆强、厐玉华及黄绍业因私立学校法事件，经检察官为缓起诉处分并命为应履行之负担，复遭主管机关于扣抵应履行之负担后，命补缴罚锾。声请人不服，提起行政救济遭驳回，认确定终局裁判所适用之法规有违宪疑义，声请解释，核其声请就系争规定一及二部分，均与司法院大法官审理案件法（下称大审法）第5条第1项第2款所定要件相符，爰予受理。
　　附表编号10声请人黄丽儿及附表编号11声请人黄玉凤因综合所得税事件，附表编号12声请人林世惟及附表编号13声请人徐万兴因所得税法事件，经检察官为缓起诉处分并命为应履行之负担后，主管机关又据财政部96年3月6日台财税字第09600090440号函（下称系争函一），适用95年2月5日施行之行政罚法第26条第2项对声请人裁罚。声请人不服，经行政救济遭驳回，认确定终局裁判所适用之法规，有违宪疑义，声请解释，核其声请关于系争函一部分，均与大审法第5条第1项第2款所定要件相符，爰予受理。
　　附表编号12声请人林世惟、附表编号13声请人徐万兴因所得税法事件，认确定终局裁判就缓起诉处分确定，有无95年2月5日施行之行政罚法第26条第2项之适用所表示之见解，与台湾高等法院97年度交抗字第607号交通事件裁定（下称系争裁定一）及98年度交抗字第2209号刑事裁定（下称系争裁定二）适用同一法律所表示之见解发生歧异，声请统一解释，核其声请均符合大审法第7条第1项第2款规定，应予受理。

　　按上述声请案均涉及检察官命被告为应履行之负担而作成缓起诉处分后，主管机关得否再依违反行政法上义务规定处以罚锾之争议，有其共通性，爰并案审理，作成本解释，理由如下：
一、系争规定一未抵触比例原则，与财产权之保障无违
　　宪法第15条规定人民之财产权应予保障。然国家为维持社会秩序、增进公共利益之必要，于不违反宪法第23条比例原则之范围内，非不得以法律对人民之财产权予以限制（本院释字第596号及第672号解释参照）。
　　行政罚法第26条第1项、第2项规定：“（第1项）一行为同时触犯刑事法律及违反行政法上义务规定者，依刑事法律处罚之。……（第2项）前项行为如经不起诉处分、缓起诉处分确定或为无罪、免诉、不受理、不付审理、不付保护处分、免刑、缓刑之裁判确定者，得依违反行政法上义务规定裁处之。”其中第2项关于缓起诉处分部分（即系争规定一），系行政罚法于100年修正时，为杜实务上关于缓起诉处分是否有该条项适用之争议所增订（立法院公报第100卷第70期第185页以下参照）。
　　查缓起诉处分之制度系为发挥筛检案件之功能，以作为刑事诉讼制度采行当事人进行主义应有之配套措施，并基于填补被害人之损害、发挥个别预防功能、鼓励被告自新及复归社会等目的而设（立法院公报第91卷第10期第943页及第948页以下参照）。故缓起诉处分之本质，系法律授权检察官为终结侦查所为之处分，其作用并非确认刑罚权之存在，反系终止刑罚权实现之程序性处理方式。就此而言，缓起诉处分既属对被告不予追诉之决定，亦以声请再议及交付审判程序作为告诉人之救济手段（刑事诉讼法第256条第1项、第258条之1参照），故实系附条件之便宜不起诉处分。
　　又检察官依刑事诉讼法第253条之2第1项规定，作成缓起诉处分时，得命被告于一定期间内遵守或履行该条项各款所规定之事项，其中第4款规定，于一定期间内支付一定金额予国库、公益团体或地方自治团体（103年6月4日第4款修正为仅向公库支付）；第5款规定向指定之政府机关、政府机构、行政法人、社区或其他符合公益目的之机构或团体提供一定时数之义务劳务（上开二款所规定内容即应履行之负担）。
　　应履行之负担，并非刑法所定之刑罚种类，而系检察官本于终结侦查之权限，为发挥个别预防功能、鼓励被告自新及复归社会等目的，审酌个案情节与公共利益之维护，经被告同意后，命其履行之事项，性质上究非审判机关依刑事审判程序所科处之刑罚。惟应履行之负担，课予被告配合为一定之财产给付或劳务给付，致其财产或人身自由将受拘束，对人民而言，均属对其基本权之限制，具有类似处罚之不利益效果。从而国家对于人民一行为先后课以应履行之负担及行政法之罚锾，其对人民基本权造成不利益之整体效果，亦不应过度，以符比例原则之要求。
　　系争规定一允许作成缓起诉处分并命被告履行负担后，仍得依违反行政法上义务规定另裁处罚锾，系立法者考量应履行之负担，其目的及性质与刑罚不同，如迳予排除行政罚锾之裁处，对应科处罚锾之违法行为言，其应受责难之评价即有不足，为重建法治秩序及促进公共利益，允许另得裁处罚锾，其目的洵属正当。其所采另得裁处罚锾之手段，连同应履行之负担，就整体效果而言，对人民造成之不利益，尚非显失均衡之过度评价，与目的间具合理关联性，并未违反比例原则，亦不涉及一行为二罚之问题。尤以立法者为减轻对人民财产所造成之整体不利益效果，以避免过度负担，于100年修正行政罚法时，同时增订第26条第3项及第4项，规定应履行之负担得扣抵罚锾，系争规定一更与宪法第15条保障人民财产权之意旨无违。
　　为避免被告对缓起诉处分应履行负担效果之误解，检察官拟作成应履行负担之缓起诉处分，而征求被告同意时，应并向被告说明，该同一行为如违反行政法上义务规定，行政机关仍可能依法裁处，并此指明。

二、系争规定二未抵触法律不溯及既往及信赖保护原则
　　法治国原则为宪法之基本原则，首重人民权利之维护、法秩序之安定及信赖保护原则之遵守。因此，法律一旦发生变动，除法律有溯及适用之特别规定者外，原则上系自法律公布生效日起，向将来发生效力（本院释字第574号及第629号解释参照）。又如法律有溯及适用之特别规定，且溯及适用之结果有利于人民者，即无违信赖保护原则，非法律不溯及既往原则所禁止。
　　行政罚法第45条第3项规定：“本法中华民国100年11月8日修正之第26条第3项至第5项规定，于修正施行前违反行政法上义务之行为同时触犯刑事法律，经缓起诉处分确定，应受行政罚之处罚而未经裁处者，亦适用之……。”查系争规定二系将100年11月8日修正增订之行政罚法第26条第3项及第4项规定之效力，溯及于修正施行前，应受行政罚之行为而尚未裁处者，亦有适用，属法律有溯及适用之特别规定。又查行政罚法第26条第3项及第4项，有关应履行之负担得扣抵罚锾之规定，减少人民财产上之不利益，核属有利于行为人之新规定，自无违法律不溯及既往原则及信赖保护原则。
　　至部分声请人主张若干地方法院关于缓起诉处分附带履行负担后不得再处罚锾，已形成该院辖区内一致之见解，足为该院辖区内人民信赖基础等语，按部分地区之法院，适用特定法规所表示之见解，纵有持续一致之情形，惟基于法官独立审判原则，该见解对其他法官并无拘束力，尚难以之为信赖基础，主张信赖保护，并予叙明。

三、系争函一与法律保留原则无违
　　系争函一谓：“主旨：关于一行为同时触犯刑事法律及违反税法上义务规定，经检察官依刑事诉讼法第253条之1为缓起诉处分后，税捐稽征机关得否就该违反税法上义务再处以行政罚疑义乙案。说明：二、案经洽据法务部96年2月16日法律决字第0960005671号函（下称系争函二）意见略以：‘缓起诉者乃附条件的不起诉处分，亦即是不起诉的一种，此观诸刑事诉讼法第256条规定自明，既为不起诉即依不起诉处理。检察官为缓起诉处分时依刑事诉讼法第253条之2第1项规定对被告所为之指示及课予之负担，系一种特殊的处遇措施，并非刑罚。因此，刑事案件经检察官为缓起诉处分确定后，宜视同不起诉处分确定，依行政罚法第26条第2项规定，得依违反行政法上义务规定裁处之。’”关于经检察官命被告履行刑事诉讼法第253条之2第1项第4款及第5款所定事项之缓起诉处分部分，按缓起诉处分实属附条件之便宜不起诉处分，而其所附之应履行负担，虽具有类似处罚之不利益效果，但并非经刑事审判程序依刑事实体法律所为之刑罚，如迳予排除罚锾之裁处，对应科处罚锾之违法行为之评价即有不足，为重建法治秩序与促进公共利益，得依违反行政法上义务规定另裁处罚锾，俾对行为人之一行为进行充分评价。是上开函乃税捐主管机关基于法定职权洽据法务部意见，说明95年2月5日施行之行政罚法第26条第2项规定之适用原则，合于一般法律解释方法，并未增加法律所无之限制或负担，与法律保留原则无违。

四、95年2月5日施行之行政罚法第26条第2项解释上包括缓起诉处分
　　有关统一解释部分，95年2月5日施行之行政罚法第26条第2项规定：“前项行为如经不起诉处分或为无罪、免诉、不受理、不付审理之裁判确定者，得依违反行政法上义务规定裁处之。”并未明文规定“缓起诉处分确定”是否有该规定之适用。下列裁判就此确有见解歧异：（一）附表编号12及13之确定终局裁判认为缓起诉处分，与不起诉处分之救济途径均系声请再议，且均发生禁止再行起诉之效力，足见缓起诉处分实具有附条件不起诉处分之性质。应履行之负担非得被告同意，检察官亦无从强制其负担，尤不能认具刑罚之性质。故缓起诉处分确定后，应视同不起诉处分确定，得依违反行政法上义务规定裁罚之。（二）系争裁定一及二则认为缓起诉处分基本上系认被告有犯罪嫌疑而暂缓起诉，此与不起诉处分系因犯罪嫌疑不足而作成，显有不同。应履行之负担系基于刑事法律之处罚，仍有财产减少及负担一定义务之影响，性质上具实质制裁之效果。故缓起诉处分自不应适用95年2月5日施行之行政罚法第26条第2项。
　　查95年2月5日施行之行政罚法第26条第2项虽未将“缓起诉处分确定”明列于条文中，惟应履行之负担既仅具有类似处罚之不利益效果，并非刑罚，缓起诉处分实属附条件之便宜不起诉处分，故经缓起诉处分确定者，解释上自得适用95年2月5日施行之行政罚法第26条第2项规定，依违反行政法上义务规定裁处之。

五、不受理部分
　　附表编号1、3及4声请人声请解释行政罚法第26条第2项中关于缓刑之裁判确定部分，经查前开声请案之原因案件，均属人民之酒驾行为经缓起诉处分再受行政罚之情形，并未涉及缓刑之问题；又附表编号1至7声请人声请解释行政罚法第45条第3项关于适用行政罚法第26条第5项部分，经查前开声请案之原因案件，并无缓起诉处分或缓刑裁判确定后复经撤销之情事，故该等部分并非前开声请人审理原因案件应适用之规定，核与本院释字第371号、第572号及第590号解释意旨不符；另附表编号1声请人以健全法官声请释宪制度为由，主张应公开法官声请书全文，并开放其他法官加入声请或表示其他意见，据以声请补充解释本院释字第371号解释部分，查释字第371号解释并无文字晦涩或论证遗漏之情形，应无补充解释之必要，俱应不受理。
　　附表编号3至6声请人指摘道交条例第35条第8项规定违宪部分，经查前开声请案之原因案件，均属人民之酒驾行为经检察官缓起诉处分而命为应履行之负担，并无同条第8项规定：“经裁判确定处以罚金低于本条例第92条第4项所定最低罚锾基准规定者，应依本条例裁决缴纳不足最低罚锾之部分”之经裁判确定处以罚金之情形，故道交条例第35条第8项非前开声请人审理原因案件应适用之规定。另附表编号3至7声请人指摘100年11月23日增订施行之行政罚法第26条第3项及第4项规定违宪部分，核其所陈，并未提出客观上形成确信法律为违宪之具体理由。是此等部分，均与本院释字第371号、第572号及第590号解释所阐释法官声请解释宪法之要件不符，俱应不受理。
　　附表编号8声请人指摘行政罚法第26条及同法第45条第3项除系争规定一及二以外之规定违宪部分，附表编号10声请人指摘所得税法第17条第1项第2款第2目第1小目、第110条第1项规定违宪部分，及附表编号11声请人指摘财政部92年6月3日台财税字第0920452464号令（下称系争令）违宪部分，均未具体叙明前开规定于客观上究有何抵触宪法之处，而使其宪法上权利因此受有如何之侵害。另附表编号12及13声请人指摘系争函二违宪部分，核该函内容系法务部对财政部洽询法律问题所为之函复，非属法律或命令，不得执以声请解释宪法。至附表编号12声请人指摘最高行政法院102年度1月份第1次庭长法官联席会议决议（下称系争决议）违宪部分，声请人主张税捐稽征法第48条之3属行政罚法之特别规定，系争决议却优先适用普通规定之行政罚法，实有违法律优位原则，而生抵触宪法第172条之疑义等语，核其所陈，仅系法律适用之争执，尚难谓已针对系争决议如何违宪，为客观具体之叙明。是上开声请，核与大审法第5条第1项第2款规定不符，依同条第3项规定，俱应不受理。

大法官會議主席　大法官　許宗力
　　　　　　　　大法官　蔡烱燉　陳碧玉　黃璽君　羅昌發
　　　　　　　　　　　　湯德宗　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠
　　　　　　　　　　　　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明
　　　　　　　　　　　　詹森林　黃昭元

意见书

张大法官琼文提出之部分协同意见书
黄大法官玺君提出之协同意见书
蔡大法官明诚提出之协同意见书
黄大法官虹霞提出之部分不同部分协同意见书
陈大法官碧玉提出之部分不同意见书
罗大法官昌发提出之不同意见书
汤大法官德宗提出之不同意见书(更正后)
黄大法官瑞明提出之不同意见书
詹大法官森林提出之不同意见书

声请书 /确定终局裁判

1会台字第10895号台湾苗栗地方法院快股法官释宪声请书（101年3月23日、6月13日及8月13日）
2会台字第11436号台湾苗栗地方法院行政诉讼庭贤股法官释宪声请书（102年1月31日及7月5日）
3会台字第11626号台湾桃园地方法院行政诉讼庭柔股法官释宪声请书（102年6月7日、103年1月24日及104年5月7日）
4会台字第11713号台湾桃园地方法院行政诉讼庭昭股法官释宪声请书（102年8月9日、103年1月2日、104年4月27日及12月25日）
5会台字第13154、13160、13177号台湾桃园地方法院行政诉讼庭语股法官释宪声请书（105年8月24日、8月29日及8月31日）
6会台字第11089号何裕蓁释宪声请书（101年7月17日）
台湾高等法院台中分院101年度交抗字第418号裁定
7会台字第13502号罗醩强等3人释宪声请书（106年6月6日）
台北高等行政法院105年度诉字第1116号判决
8会台字第9913号黄丽儿释宪声请书（99年6月28日）
台北高等行政法院98年度诉字第397号判决
9会台字第11778号黄玉凤释宪声请书（声请书未载日期，本院收文日102年10月8日）
台北高等行政法院101年度诉字第1778号判决
10会台字第10790、10791号林世惟释宪声请书（101年1月18日）及统一解释声请书（101年1月18日）
最高行政法院100年度判字第1967号判决
11会台字第10789、10792号林世惟释宪声请书（101年1月18日）及统一解释声请书（101年1月18日）
最高行政法院100年度判字第2020号判决
12会台字第11521、11542号林世惟统一解释声请书（102年4月3日）及释宪声请书（102年4月22日）
最高行政法院102年度判字第93号判决
13会台字第10693、10787号徐万兴统一解释声请书（100年12月2日）及释宪声请书（101年1月18日）
台北高等行政法院100年度诉字第387号判决
14会台字第10786、10788号徐万兴统一解释声请书（101年1月18日）及释宪声请书（101年1月18日）
最高行政法院100年度判字第1968号判决
15会台字第11120、11588号徐万兴统一解释声请书（101年8月3日）及释宪声请书（102年5月21日）
最高行政法院101年度判字第400号判决
16会台字第11299、11589号徐万兴统一解释声请书（101年11月22日）及释宪声请书（102年5月21日）
台北高等行政法院100年度诉字第1748号判决
17会台字第11437、11453号徐万兴统一解释声请书（102年2月6日）及释宪声请书（102年2月21日）
台北高等行政法院100年度诉字第1749号判决