司法院释字第783号解释

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司法院释字第782号解释

司法院释字第783号解释
制定机关：司法院大法官
2019年8月23日

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解释字号

释字第783号【公立学校教职员退抚给与案】

解释公布日期

中华民国 108年8月23日

解释争点

公立学校教职员退休资遣抚恤条例第4条第4款、第5款及第6款关于退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金额之定义；第8条第2项关于提高退抚基金共同拨缴费用之基准；第19条第2款及第3款关于配合精简政策自愿退休，增列年满55岁要件；第36条关于优惠存款利率之计算、调降、底限及原领金额低于最低保障金额者，依原金额支给；第37条、附表三及第38条，关于本条例施行前后退休者，年度退休所得替代率计算基准、调降、底限及其适用；第39条第1项及第2项关于支领月退休所得之调降顺序、底限，及原领金额低于最低保障金额者，依原金额支给；第67条第1项前段关于退抚给与得随消费者物价指数调整，及第77条第1项第3款关于停止受规范对象领受退休金权利等规定，是否违反法律不溯及既往原则、信赖保护原则或比例原则？侵害受规范对象之财产权、生存权、教育工作者生活保障、工作权或平等权？

姊妹计划: 数据项

解释文编辑

　　公立学校教职员退休资遣抚恤条例第8条第2项规定无涉法律不溯及既往原则及工作权之保障，亦未抵触比例原则，与宪法保障人民财产权之意旨尚无违背。
　　同条例第4条第6款、第39条第2项规定，与宪法保障生存权及教育工作者生活之意旨尚无违背。
　　同条例第4条第4款、第5款、第19条第2款、第3款、第36条、第37条、第38条及第39条第1项规定，无涉法律不溯及既往原则，与信赖保护原则、比例原则尚无违背。
　　相关机关至迟应于按同条例第97条为第1次定期检讨时，依本解释意旨，就同条例附表三中提前达成现阶段改革效益之范围内，在不改变该附表所设各年度退休所得替代率架构之前提下，采行适当调整措施，俾使调降手段与现阶段改革效益目的达成间之关联性更为紧密。
　　同条例第67条第1项前段规定：“教职员退休后所领月退休金，或遗族所领之月抚恤金或遗属年金，得由行政院会同考试院，衡酌国家整体财政状况、人口与经济成长率、平均馀命、退抚基金准备率与其财务投资绩效及消费者物价指数调整之”，与同条例第36条至第39条设定现阶段合理退休所得替代率之改革目的不尽一致，相关机关应依本解释意旨尽速修正，于消费者物价指数变动累积达一定百分比时，适时调整月退休金、月抚恤金或遗属年金，俾符宪法上体系正义之要求。
　　同条例第77条第1项第3款规定：“退休教职员经审定支领或兼领月退休金再任有给职务且有下列情形时，停止领受月退休金权利，至原因消灭时恢复之：……三、再任私立学校职务且每月支领薪酬总额超过法定基本工资。”与宪法保障平等权之意旨有违，应自本解释公布之日起，失其效力。
　　本件暂时处分之声请，应予驳回。

理由书编辑

　　本件声请人立法委员林德福、李鸿钧、高金素梅等38人（下称声请人）因行使职权，认公立学校教职员退休资遣抚恤条例（下称系争条例；本解释理由书所列条文未标明所属法律者，均系指系争条例之条文）第4条第4款至第6款、第8条第2项、第19条第2款、第3款、第36条至第38条、第39条第1项、第2项、第77条第1项第3款（其内容见附件一）规定，提高退抚基金共同拨缴费用之基准、变更公立学校教职员退抚给与之条件与计算基准、降低退休所得替代率、削减公立学校教职员保险养老给付（下称公保给付）优惠存款利息（下称优存利息）、限制再任私立学校职务停止领受月退休金权利等，违反法律不溯及既往原则、信赖保护原则及比例原则，侵害受规范对象受宪法保障之财产权、生存权、服公职权、工作权及平等权，声请解释。又为避免人民权益及公共利益受有不可回复之重大损害，声请暂时处分。
　　查审理本案之14位现任大法官中之6位（注1）具有公立大学教授资历，虽得于其等退休时适用系争条例，惟均不构成法定回避事由。且依司法院大法官审理案件法(下称大审法)第14条前段及其施行细则第15条规定，大法官解释宪法，应有大法官现有总额三分之二之出席，及出席人三分之二同意，方得通过。是若上开大法官均回避审理，将无足额大法官得以审理系争案件，无异于拒绝审判，反违背回避制度之本质。是于本件情形，大法官不因具有公立学校教职员资历，而须回避，亦无回避可能(本院释字第601号解释参照)。
　　按立法委员现有总额三分之一以上，就其行使职权，适用宪法发生疑义，或适用法律发生有抵触宪法之疑义者，得声请解释宪法，大审法第5条第1项第3款定有明文。其目的在使少数意见之立法委员，于确信多数立法委员表决通过之法律有违宪疑义时，得向本院提出解释宪法之声请，以维护宪政秩序。
　　查立法院审议系争条例之三读程序，声请人38人（按为行为时立法委员总额三分之一）均未投票赞成（立法院公报第106卷第69期上册院会纪录，第334页至第336页参照），得认声请人为不赞成多数立法委员所通过系争条例之少数立法委员。其等确信多数立法委员表决通过之系争条例上开规定内容有违宪疑义，于系争条例通过并经总统公布生效后，向本院声请解释，核与大审法第5条第1项第3款规定尚无不符，应予受理。
　　次查，系争条例第67条第1项前段规定：“教职员退休后所领月退休金，或遗族所领之月抚恤金或遗属年金，得由行政院会同考试院，衡酌国家整体财政状况、人口与经济成长率、平均馀命、退抚基金准备率与其财务投资绩效及消费者物价指数调整之”，虽未经声请人声请解释，惟此规定关涉受规范对象依系争条例第36条至第39条规定审定调降后之退抚给与（第5条参照），不再随在职同等级人员本（年功）薪之调整重新计算（第37条第5项、第38条第5项参照），而与系争条例第36条至第39条规定具有重要关联性，爰一并纳入审查范围。
　　本院依大审法第13条第1项规定，通知声请人及关系机关行政院、考试院，教育部等，指派代表及代理人，于中华民国108年5月15日下午针对本案事实争点部分举行公开说明会，并于108年6月25日下午行言词辩论。
　　声请人主张系争条例相关规定违宪，其理由略以：
一、依宪法第165条对教育工作者之保护规定，国家对于退休公立学校教职员应负生活照顾义务。
二、公立学校教职员与政府间为公法上契约关系。退抚给与为契约内容之一部分，属于递延工资之给付，政府有依法给予之义务，且为确定既得之财产权。退抚给与内容基于审定退休之行政处分而告确定，政府负最后支付保证责任，与教育人员退抚基金是否濒临破产无关。又政府财务窘困之抗辩，不得作为削减退抚给与之正当理由。追求教育人员退抚基金永续经营之目的，也难谓符合宪法第23条规定之“公益”目的。三、系争条例第4条第4款、第5款、第19条第2款、第3款、第36条至第38条、第39条第1项、第2项规定，变更公立学校教职员退抚给与之条件与计算基准、削减公保给付优存利息、降低退休所得替代率，侵害受规范对象退休金请求权，违反宪法保障服公职权、工作权、财产权之意旨。其适用于系争条例施行前已退休公立学校教职员，违反法律不溯及既往原则，对于现职人员则系违反信赖保护原则。司法院释字第717号解释应予变更或补充。四、系争条例第4条第6款规定最低保障金额、第39条第2项规定退休公立学校教职员依第37条或第38条规定计算后，每月所领退休所得，有低于最低保障金额者，支给最低保障金额。但原金额原即低于最低保障金额者，依原金额支给。未履行国家对于退休公立学校教职员给予退休金，以保障其生活之义务，违反宪法保障服公职权及生存权之意旨。
五、系争条例第36条规定领取月退休金者之公保给付优惠存款，自107年7月1日至109年12月31日止，以年利率9%计付，自110年1月1日起优存利息归零，过渡期间仅2年半；第37条规定大幅调降受规范对象107年7月1日起至108年12月31日以后之退休所得替代率，并自109年1月1日起连续10年，就全部不同服务年资者，每年各再调降1.5%退休所得替代率，均未考虑受规范对象承受能力，逾越规范目的，违反信赖保护原则与比例原则。
六、系争条例第39条第1项规定领取月退休金者之退休所得应扣减顺序，使部分受规范对象于系争条例施行之日，除全部优存利息被扣减外，部分退抚旧制月退休金亦被调降。调降幅度太大，过渡期间太短，有违信赖保护原则与比例原则。
七、系争条例第8条第2项规定提高现职人员退抚基金共同拨缴费用之基准，违反法律不溯及既往原则、比例原则，侵害受规范对象之工作权、财产权。
八、系争条例第77条第1项第3款规定再任私立学校职务且每月支领薪酬总额超过法定基本工资之退休公立学校教职员，停止领受月退休金权利，限制受规范对象之财产权、工作权，并与平等原则有违。
九、系争条例上开规定对宪法法益及公共利益造成全面性、急迫性且难以回复之损害。现有行政救济保全措施机制，仅为个案救济管道，且可能发生机关决定或法院裁判歧异情形，又无其他手段足资防免，是就本件声请有作成暂时处分之必要。
　　关系机关行政院、考试院认系争条例相关规定并未违宪，略称：
一、教育人员退抚新制自85年2月1日实施迄106年已逾20年，因面临人口结构快速老化及少子女化、退休人数逐年累增、退休年龄逐渐下降以及国人平均馀命延长等因素，造成政府及退抚基金财务支出压力与日俱增。为确保退抚制度永续发展，保障退休人员老年经济生活安全，经检讨原有退休制度不合宜之处，并参酌当前世界先进国家公部门退休改革方案，作阶段性之改革。其中“短程作为”指制度分立，各自检讨现行制度，期以达成教育人员退抚基金用尽年限由原118年延后至138年之现阶段改革效益，解决急迫财务危机。“中长程作为”指为112年7月1日以后新进人员重新规划，建立全新制度。
二、退抚给与请求权、期待权为服公立学校教职员职务所衍生之权利，并非递延工资之给付。退抚给与请求权为公法上之请求权，为财产权，其受保障之程度，依其财源来自政府税收，或基于个人先前给付而有不同之层级化保障。对于继续性之退抚给与法律关系，立法者得于不违反法律不溯及既往原则，且有公益之必要性时，为必要之调整。
三、提高共同拨缴费用之基准，以弥补因提拨费率自始不足、实际收益率低于预期、人口结构高龄化等因素造成之退抚基金重大缺口。
四、变更退休之要件与所得计算基准，诸如增订配合机关裁撤自愿退休人员之最低年龄要件、延后月退休金起支年龄、调降退休所得替代率、拉长平均本薪采计期间等，使退休所得与现职待遇维持合理差距，减低退抚给与财务负担，并防止政府培育之人才过早流失。
五、退休所得依服务年资与本（年功）薪额（下称本薪）而定，在职待遇中之各类加给均未列入。退休所得替代率之设定，高限部分以任职年资35年者为基准，由本薪2倍之75%（即107年7月1日起）逐年调降至本薪2倍之60%（即118年1月1日以后）；低限部分则以支领月退休金之基本服务年资15年者为基准，按系争条例施行前原规定之以本薪2倍之30%为其最末年（即118年1月1日以后）退休所得替代率，以维持原支领月退休金者之最基本给与。
六、原每月退休所得〔即月优存利息、退抚旧制月退休金（含月补偿金），及退抚新制月退休金之总额〕超过以本薪与年度退休所得替代率计算之金额时，该超过部分应予调降，然不得低于法定最低保障金额〔按于107年7月为新台币（下同）3万3,140元〕或以系争条例附表三规定之最末年退休所得替代率计算金额（下称最末年保障金额）之较高者。
七、领取月退休金者之优存利息调降部分，设有2年半过渡期间，受最低保障金额或最末年保障金额之较高者保障。领取一次退休金者之优存利息之调降有6年过渡期间，且调降至年利率6%止，不再调降，受最低保障金额保障。
八、对于系争条例施行前已退休者，依系争条例施行日之待遇标准，核计每月退休所得（第37条第5项参照）；对于系争条例施行后退休者，应按退休生效时之待遇标准，计算每月退休所得（第38条第5项参照）。其目的在减少受规范对象原退休所得被扣减额，并维持受规范对象与系争条例施行日或退休生效日之同等级现职人员之待遇，有合理之差距。此外因公伤病命令退休之受规范对象之原退休所得，不在调降之列。
九、各级政府因调降退休所得每年所节省之退抚经费支出，应于次年度预算完成立法程序后，拨付退抚基金。依据教育部106年度“教育人员退休制度调整成本分析计画”，共同拨缴费用之基准由12%逐渐调高为18%，且节省之退抚经费支出，全数挹注教育人员退抚基金，将使该基金用罄年限由原118年延后至138年（上开计画第Ⅰ至Ⅲ页参照）。有效提升教育人员退抚基金财务永续性。
十、限制再任私立学校职务，且每月支领薪酬总额超过法定基本工资之支（兼）领月退休金公立学校教职员，领受月退休金权利，系为防止发生从政府实际领受双薪之现象，及提供年轻人较多工作机会之重要公共利益之维护，所采取之必要手段，与平等原则无违。
十一、系争条例扣减受规范对象原退抚给与等规定，与法律不溯及既往原则、信赖保护原则、比例原则及平等原则无违。司法院释字第717号解释无变更或补充之必要。
本院斟酌全辩论意旨作成本解释，理由如下：

壹、公立学校教职员退抚制度之沿革
一、公立学校教职员退抚制度自33年起实施，采确定给付制，财源全部由政府逐年编列预算支应（下称退抚旧制）。另于54年起就一次退休金、64年起就公保给付实施优惠存款制度（注2）。
二、政府负担之18%优存利息补贴额度，随金融市场利率之持续走低而增加。因实际补贴额随退休公立学校教职员办理优惠存款之人数与优惠存款本金数额而定，是政府就此部分之补贴金额，由98年之263亿馀元，增加至105年之298亿馀元（见附件二）。预估优惠存款制度至144年自然终止。
三、85年2月1日施行之学校教职员退休条例（下称85年教职员退休条例）第8条第1项规定，以退抚新制年资计算之退抚给与之财源筹措方式，由政府编列预算支应之“恩给制”，改为由政府与现职人员按法定比率（65%、35%）共同拨缴费用，设立之退抚基金负责支应之“共同储金制（共同提拨制）”，并由政府负最后支付保证责任（下称退抚新制）。就依退抚新制年资计算给付之一次退休金与公保给付，停止适用优惠存款制度。
四、退抚基金提拨费率之设计、预期收益率及实际运作上差距
（一）政府于62年间启动退抚新制之研议，并于68年提出精算报告指出，退抚基金财务收支平衡规划之提拨费率（即最适提拨费率）为13.55%（见附件三）。但考量政府与现职公立学校教职员财务负荷能力，建议初期拨缴费用之基准订于5%至7%间，再逐次调整。最适提拨费率与实际提拨费率间之差距，希借由退抚基金收益补足。
（二）退抚新制订定之拨缴费用之基准为8%至12%（85年教职员退休条例第8条第3项参照）。一开始实际提拨费率为8%，于91年、93年、94年及95年依序调整为8.8%、9.8%、10.8%及12%，其后未再调整。依公务人员退休抚恤基金管理委员会（下称退抚基金管理委员会）分别以88年6月底及以91年、94年、97年、100年、103年之年底为精算评价日之第1次至第6次精算报告，教育人员之最适提拨费率依序为17.9%、28.6%、33.1%、42.32%、47.77%、41.18%（见附件三）。
（三）退抚基金自96年起至105年止之历年平均已实现收益率为2.44%（105年公务人员退休抚恤基金统计年报第98页参照）。且提拨费率若维持在12%，就教育人员部分，在摊提过去负债基础下，其退抚基金收支平衡所需年投资报酬率为12.1%（见附件四）。
（四）为降低推行退抚新制之阻力，退抚新制除采取不足额提拨之政策外，另采下列措施：退休金之计算基准，改以最后在职同等级人员之本薪2倍计算（退抚旧制时之退休金计算基准为本薪1倍加930元），以增加退休金数额；从优计算公保给付得办理优惠存款期间，加上一次退休金数额之提高，使得办理优惠存款之本金大幅提升；年资补偿金之给付，致兼具新旧制年资且旧制年资1年以上至15年之退休公立学校教职员，退休所得替代率均相同且最高，兼具旧制年资16年以上者次之，仅具新制年资者再次之，仅具旧制年资者最低。同一群体间之相同等级、相同服务年资，不同任职时期者，退休所得有显著之差异（见附件五）。
五、教育人员退抚基金自103年起入不敷出，其于100年至105年之支出、收入比，依序为75.4%、84.9%、94.1%、102.1%、113.2%、127.2%(见附件六）。
六、系争条例施行前之退休所得（月退休金与公保给付优存利息之加总）为最后在职同薪级人员“本（年功）薪加1倍之75%（年资25年）至95%（年资35年）；符合增核给与者，得至97.5%”。但不得超过“同薪级现职人员待遇”之70%（年资15年）至90%（年资35年；符合增核给与者，得至91.25%）（100年2月1日订定之公立学校退休教职员一次退休金及养老给付优惠存款办法第4条第1项至第4项参照）。退休所得与现职人员待遇差异不大。教育人员平均退休年龄由86年之58岁，降至105年之54岁（见附件七）。

贰、系争条例主要内涵
一、延后退休金起支年龄：高中以下学校校长、老师之月退休金起支年龄58岁，但应随平均馀命之延长及职场人口结构变化，适时调整。其馀公立学校教职员自115年起年增1岁至65岁止，过渡期间15年（第32条第1项参照）。另增列身心伤病或障碍者、原住民（第18条第2项、第4项参照），及配合精简政策，退休年龄为55岁之自愿退休要件等（第19条第2款、第3款参照）。
二、调整退休金计算基准：系争条例施行前已退休者或已达月退休金起支条件并提出退休之申请，而于系争条例施行后退休生效者，以最后在职经叙定之本薪计算，不予调整。于系争条例施行后之107年7月1日至108年12月31日退休者，以“最后在职5年之平均薪额”为计算基准，之后逐年拉长1年，至118年之以“最后在职15年之平均薪额”为计算基准（第28条及系争条例附表一参照）。
三、调降退休所得：分别设定107年7月1日起至118年1月1日以后之以服务年资计算之相关年度退休所得替代率，适用于全体受规范对象。于系争条例施行日已退休，且任职满15年者，于107年7月1日至108年12月31日之退休所得替代率为45%，年增1.5%，超过35年年资部分，年增0.5%，最高可计年资40年为77.5%。于系争条例施行后退休者，最高可计年资40年，超过35年年资部分，年增0.5%，40年为77.5%。自109年1月1日起至118年1月1日之10年期间，不问服务年资，每年各再调降退休所得替代率1.5%（第37条、系争条例附表三及第38条参照）。
四、订定最低保障金额：最低保障金额为公务人员委任第一职等本俸最高级之本俸额与该职等一般公务人员专业加给合计数额〔107年系争条例修正施行时为3万3,140元（即1万4,890元+1万8,250元）〕。另受规范对象经调降后之各年度月退休所得，亦不得低于系争条例附表三最末年保障金额。是调降后之退休所得，不得低于最低保障金额，或最末年保障金额中之较高者。又原领金额原即低于最低保障金额或最末年保障金额者，不予调整（第4条第6款、第36条第2项、第39条第2项参照）。
五、调降领取月退休金者之公保给付优惠存款利率：领取月退休金者之公保给付优惠存款利率调降，自107年7月1日至109年12月31日止调降为9%，自110年1月1日起调降为0%。经扣减优存利息后之每月退休所得，不得低于最低保障金额，或最末年保障金额中之较高者。就低于上开金额之优惠存款本金部分，仍应以年利率18%计付利息。若于107年7月1日至109年12月31日间，经调降半数之优存利息后，月退休所得仍超过依该年度退休所得替代率与本俸计算之金额时，应依剩馀之优存利息、退抚旧制月退休金、退抚新制月退休金之顺序予以扣减，至不超过该年度法定退休所得金额为止（第36条第1项、第3项、第39条第1项参照）。
六、调降领取一次退休金者之优惠存款利率：领取一次退休金者之一次退休金与公保给付优存利息，每月超过最低保障金额之本金部分之优惠存款利率，自107年7月1日至109年12月31日调降为12%；自110年1月1日至111年12月31日调降为10%；自112年1月1日至113年12月31日调降为8%；自114年1月1日起调降为6%。每月之优存利息原低于或等于最低保障金额时，其本金仍以18%计息（第36条第4项参照）。
七、提高共同拨缴费用之基准：由原8%至12%提高为12%至18%（第8条第2项参照）。
八、停发年资补偿金：系争条例施行1年后（即108年7月1日起）退休生效者，不再发给年资补偿金（第34条第1项参照）。
九、停止领受月退休金权利：再任私立学校职务且每月支领薪酬总额超过法定基本工资之退休公立学校教职员，停止领受月退休金权利(第77条第1项第3款参照）。
十、挹注退抚基金：调降公立学校教职员退休所得后，各级政府每年所节省之退抚经费支出，应全数挹注退抚基金(第40条第1项参照）。
十一、审定金额恒定与调整：公立学校教职员于系争条例施行前退休者，依施行时之待遇标准；于施行后退休者，依退休生效时之待遇标准，审定其每月退休所得。审定后之退抚给与，不再随在职人员之调薪而变动。但得由行政院会同考试院，衡酌国家整体财政状况、人口与经济成长率、平均馀命、退抚基金准备率与其财务投资绩效及消费者物价指数调整之(第37条第5项、第38条第5项、第67条第1项参照）。
十二、年资并计：采行退抚旧制、退抚新制、留职停薪及不同职域年资并计制(第12条、第13条参照）。
十三、退抚基金之运用及委托经营：应由专责单位负责，并按季公告收支及运用情形(第11条第1项参照）。
十四、定期检讨：行政院应会同考试院建立年金制度监控机制，5年内检讨制度设计与财务永续发展，并于其后定期检讨（第97条参照）。

参、本院就审查客体（见附件一）之解释理由
一、宪法对退休公立学校教职员之保障、退抚给与之性质、受保障之程度与本院审查密度
　　宪法第165条规定国家应保障教育工作者之生活。其内容包含国家为履行对公立学校教职员退休后生活照顾义务而为之给与。公立学校教职员依系争条例请领退休金（退抚给与）之权利，乃属宪法保障之财产权(本院释字第707号及第730号解释理由参照)。
　　退抚给与请求权固受宪法财产权之保障，然因退抚给与之财源不同，其请求权受保障之程度，应有差异；亦即应依其财源是否系退休公立学校教职员在职时所提拨，而受不同层级之保障。依退抚新制年资计算之退抚给与，由退抚基金支应，其财源主要有三，（1）个人提拨：现职人员依法定比率按月缴纳之提拨费用本息，（2）政府提拨：政府依法定比率按月缴纳之提拨费用本息，以及（3）政府补助：政府于（a）退抚基金未达法定最低收益，或（b）退抚基金不足以支应退抚给与时，始拨交之补助款项本息。上开由个人提拨、政府提拨及政府补助款，均由退抚基金管理委员会统一管理，按政府别（中央政府、地方政府）、身分别（政务人员、军职人员、公务人员、教育人员），分户设帐，分别以收支平衡为原则。基金财务独立，用途限于退抚给与或与退抚给与相关之支出（公务人员退休抚恤基金管理条例第1条第2项、第3条第1项、第4条第1项、第5条第3项及第8条参照）。又此三态样之提拨、补助数额得依计算确定，且可由退抚基金中分离。
　　退抚给与中源自上开（1）个人提拨费用本息部分之财产上请求权，基于个人薪给之支配性与先前给付性之个人关联性，应受较高之保障，就此部分，本院应采较为严格之审查标准。立法者调降退抚给与如侵害个人提拨费用本息部分，性质上几乎无异于国家对人民财产之征收，自不得为之。
　　上开（2）关于政府依法定比率按月缴纳之提拨费用本息部分，为政府履行共同提拨制所应负之法定责任。基于退抚基金财务独立性，政府依法缴纳以65%计算之提拨费用本息，仅得由退抚基金管理委员会依法管理，并支付退抚给与或与退抚给与相关之支出。政府就此部分固不得为相异用途之使用，然因其财源源自政府预算，与上开（1）由个人薪给提拨之拨缴费用不同，性质上属恩给制之范畴。就不合发给退抚给与条件之情形，是否发给上开（2）政府提拨之费用本息及其发给要件，立法机关有一定立法形成空间（注3）。至于上开（3）（a）与（3）（b）之财源，与政府就退抚旧制退抚给与（例如以旧制年资计算之退休金、优存利息等）之支付，同属全部源自政府预算之恩给制范畴，涉及国家财政资源分配之社会关联性，就此财源产生之财产上请求权，立法者得有相对较高之调整形成空间，本院审查相关立法是否符合比例原则及有无违反信赖保护原则时，应采较为宽松之审查标准。
二、政府负最后支付保证责任之意涵及其在本解释之考量
　　查“由政府负最后支付保证责任”一词见于军公教人员之各个退休抚恤法律。82年1月20日修正公布，84年7月1日施行之公务人员退休法第8条第1项规定：“公务人员退休金，应由政府与公务人员共同拨缴费用建立之退休抚恤基金支付之，并由政府负最后支付保证责任。”84年8月2日修正公布，85年2月1日施行之学校教职员退休条例第8条第1项规定：“教职员退休金，应由政府与教职员共同拨缴费用建立之退休抚恤基金支付之。并由政府负最后支付保证责任。”84年8月11日制定公布，86年1月1日施行之陆海空军军官士官服役条例（下称86年服役条例）第27条第1项规定：“军官、士官退伍除役给与，应由政府与现役人员共同拨缴费用，设立基金负责支付之，并由政府负最后支付保证责任。”系争条例第8条第1项亦明定：“第6条所定退抚基金，由教职员与政府共同按月拨缴退抚基金费用设立之，并由政府负最后支付保证责任。”（注4）
　　上开规定所载“由政府负最后支付保证责任”，系为采行“共同提拨制”之退抚新制所设之配套措施。在退抚新制之下，原则上系依赖基金之运作，以支付退抚给与；如基金发生收支不足时，自应有因应之道。
　　上开84年施行之公务人员退休法、85年施行之学校教职员退休条例、86年服役条例及系争条例，未特别针对基金收支不足之情形，设相关因应之方式，而规定由政府负最后支付保证责任；在解释上并未排除于基金收支确有不足时，政府得另采行其他因应措施，包括检讨调整拨缴费用基准、延后退休给与起支年龄、拉长平均本薪计算期间、调整退休所得替代率等开源节流之手段，以增加退抚基金财源、提高支付能力等。
　　另由共同提拨制之精神而言，其制度设计之原意在使退抚基金以自给自足及财务收支平衡之方式运作（公务人员退休抚恤基金管理条例第8条参照）；此系与早期恩给制之下完全由政府以预算支应退抚给与根本差异所在。倘退抚基金于遇到收支平衡之困难时，未先尝试采行上述开源节流措施，寻求因应，而完全仰赖政府预算支应，将无异回到旧日之恩给制；此反而有悖于共同提拨制之精神。是在共同提拨制之下，国家在以预算支应之前，采行之上开调整拨缴费用基准、延后退休给与起支年龄、拉长平均本薪计算期间、调整退休所得替代率等因应基金财务困难之措施，符合制度之本意。从而，上开相关规定所称“由政府负最后支付保证责任”，由共同提拨制之本旨理解，应指采行符合信赖保护原则与比例原则之各项开源节流之相关措施仍无法因应时，为保障退休公立学校教职员依然领得到调整后之退抚给与，由政府以预算适时介入，以维持基金之运作。
　　综上，政府负最后支付保证责任意旨在于，于采行开源节流手段仍不足以维持退抚基金收支平衡时，政府应另以预算为拨款补助支应。至于立法者为因应基金收支不足之情形所采行之退抚给与改革立法是否违宪，应以诸如信赖保护原则及比例原则予以检视，而不因上开政府负最后支付保证责任之规定，即迳认立法者所采行其他以因应基金收支不足之改革选项当然违宪。
三、退抚给与并非递延工资之给付
　　薪给与退休金给付请求权为服公立学校教职员职务所衍生之权利。薪给为公立学校教职员在职时执行职务之对待给付，乃本薪及职务加给、学术研究加给、地域加给之总和（教师待遇条例第2条、第4条及第13条参照）。由于在职期间确定，薪给总额因而可得确定。退抚给与则为公立学校教职员因服教职而取得之国家对其退休后生活照顾义务之给与。退休金、优存利息、年资补偿金均属退抚给与，其中优存利息系以退抚旧制一次退休金与公保给付为本金，于退休后因依法办理优惠存款契约而取得，与薪给无涉。同理，年资补偿金为对兼具新旧制年资者为退抚新制之实施而给予具旧制年资1年以上未满15年者之补偿金，与在职时之薪给无关，亦难谓其属递延工资。再者，劳退新制之劳工“个人退休金专户”，系由雇主于受雇人任职期间，依月提工资分级表，按受雇人之薪资分级，提缴至少以6%计算之金额至受雇人个人退休金专户，受雇人于符合退休条件，始得支领以该提缴金额本金及累积收益总额为限之退休金(劳工退休金条例第14条、第16条及第23条参照)，性质上或可解为递延工资之给付，然公立学校教职员月退休所得之总额，系于退休后馀命之长短，二者本质上尚有差异。是退抚给与并非递延工资之给付。
四、第8条第2项规定，无涉法律不溯及既往原则及工作权之保障，亦未抵触比例原则，与宪法保障人民财产权之意旨尚无违背
　　系争条例第8条第2项规定：“前项退抚基金费用按教职员本（年功）薪额加1倍百分之十二至百分之十八之提拨费率，按月由政府拨缴百分之六十五，教职员缴付百分之三十五。”系关于共同拨缴费用之基准，由原8%至12%，提高为12%至18%之规定。
　　提高共同拨缴费用之基准，固将减少现职人员每月可支配收入额，而限制其财产权，虽会增加现职人员之负担，然其系于系争条例施行后，始对未来发生效力，并未溯及适用于过去已完成之拨缴，自无声请人所指摘之法律溯及适用之情形，亦无声请人所指侵害受规范对象工作权之问题。
　　按是否提高及如何提高共同拨缴费用之基准，事涉基金整体财务规划与国家财政资源分配。就其对现职人员财产权之限制是否违反比例原则之问题，基于财政规划之专业能力、国家机关之组织与分工及决定作成程序之考量，本院原则上尊重政治部门就此事项所为之决策，采宽松标准予以审查。
　　第8条第1项规定，依退抚新制年资计得之退抚给与，由现职公立学校教职员与政府按法定比率共同拨缴费用设立之退抚基金，负责支给。如前所述，此共同提拨制为收支平衡之财务制度。自该制度实施起，即未依历次精算报告之意见足额提拨，而长期采取不足额提拨政策，致未能及时挹注退抚基金所需财源，加以退抚基金之投资宜采稳定、保守而非冒险策略之本质等因素，致退抚新制施行越久，潜藏负债（即学理上所称之“未提存精算应计负债”）（注5）越增。此可由退抚新制实施以来至105年之6次精算报告指出之最适提拨费率，与实际提拨费率差距持续加大，足资说明。
　　退抚基金系退抚新制（自85年2月1日起施行）退休所得之财源，退休公立学校教职员老年经济生活安全之凭借，于潜藏负债逐增，基金发生入不敷出，可预见未来发生财务危机时（见附件六、八），适时调升拨缴费用之基准，以延长基金用尽年限。此基金用尽年限之延长，自属重要公共利益。
　　立法者依法定程序将拨缴费用之基准由原8%至12%，提高为12%至18%，除顾及退抚基金财务之逐步健全外，复考量政府与现职人员实际负担能力，授权由行政院会同考试院，依据退抚基金定期财务精算结果，共同厘订调整实际提拨费率（第9条第1项参照）后，逐步调至上限之18%。再与105年第6次精算报告之基金收支平衡之最适提拨费率41.18%（见附件三）相较，系争条例采取渐进手段，调高拨缴费用之基准至18%，与上述立法目的之达成间，确有合理关联。
　　综上，第8条第2项规定无涉法律不溯及既往原则及工作权之保障，亦未抵触比例原则，与宪法保障人民财产权之意旨尚无违背。
五、第4条第6款、第39条第2项规定，与宪法保障生存权及教育工作者生活之意旨尚无违背
　　系争条例第4条第6款规定：“最低保障金额：指公务人员委任第一职等本俸最高级之本俸额与该职等一般公务人员专业加给合计数额。”第39条第2项规定：“退休教职员每月所领退休所得，依第37条或前条规定计算后，有低于最低保障金额者，支给最低保障金额。但原金额原即低于最低保障金额者，依原金额支给。”
　　查最低保障金额之设定，系参酌本院释字第280号解释意旨，采以公务人员委任第一职等本俸最高级之本俸额与该职等一般公务人员专业加给合计数额（107年7月为3万3,140元），作为退休所得最低保障金额。使因系争条例之施行而被调降后之退休公立学校教职员各年度退休所得，均不低于最低保障金额，以保障其等于退休后之基本生活，与宪法保障教育工作者生活之意旨尚无违背。
　　按退休所得之计算基准有二：服务年资及依薪级与薪点计算之本薪。此乃在维持退休所得因服务年资与职级产生之差距。原退休所得低于最低保障金额者，或因其服务年资较短，或因其在职时之本薪较低所致，而非因系争条例所造成。上开第39条第2项但书规定，系保障原低于最低保障金额者之退休所得不被调降，其性质系在保障退休公立学校教职员之权益，而非不利于其等之规定。又最低保障金额系指经调降差额后之退休所得，不得低于公务人员委任第一职等本俸最高级之本俸额与该职等一般公务人员专业加给合计数额。此与最低生活费标准（社会救助法第4条参照）之概念有别，是对原退休所得低于最低保障金额者，即使不予补足，亦尚与宪法所保障之生存权无违。
　　综上，上开规定，与宪法保障生存权及教育工作者生活之意旨尚无违背。
六、第4条第4款、第5款、第19条第2款、第3款、第36条、第37条、第38条及第39条第1项规定，无涉法律不溯及既往原则，与信赖保护原则、比例原则尚无违背
（一）上开规定无涉法律不溯及既往原则
　　按新订之法规，如涉及限制或剥夺人民权利，或增加法律上之义务，原则上不得适用于该法规生效前业已终结之事实或法律关系，是谓禁止法律溯及既往原则。倘新法规所规范之法律关系，跨越新、旧法规施行时期，而构成要件事实于新法规生效施行后始完全实现者，除法规别有规定外，应适用新法规。此种情形，系将新法规适用于旧法规施行时期内已发生，且于新法规施行后继续存在之事实或法律关系，并非新法规之溯及适用，无涉禁止法律溯及既往原则（本院释字第620号及第717号解释参照）。
　　一次性之退抚给与法律关系，例如请领一次退休金，且未办理优惠存款个案，固于受规范对象受领给付时终结；非一次性之退抚给与，于完全给付前，该法律关系尚未终结。此由（1）退抚给与请求权可能因退休后始发生之事由而丧失、停止、恢复、剥夺、减少；（2）退休人员经审定后之月退休金，于系争条例施行前，应随现职人员调薪而更动，于系争条例施行后，得随消费者物价指数之变动而调整等规定（第67条第1项、第75条至第77条、第79条至第81条、学校教职员退休条例第5条第3项、第12条、第13条、学校教职员退休条例施行细则第34条第4项参照），皆系建构于继续性法律关系，可资说明。是对于非属一次性之退抚给与，诸如月优存利息、月补偿金、月退休金，因退抚给与法律关系之构成要件事实，在现实生活中尚未完全具体实现，倘新法规变动退抚给与内容，且将之适用于新法规施行后仍继续存在之事实或法律关系，而未调降或追缴已受领之退抚给与，即非新法规之溯及适用，无涉法律不溯及既往原则。
　　查系争条例规范之退抚给与法律关系，跨越新、旧法规施行时期。于系争条例施行后，始依系争条例规定之退休要件及所得计算基准，核定原退休所得是否超过依新法所定各年度退休所得替代率与本薪计算之金额，并据以调降、执行于新法施行后应给付之月退休所得额，不再给付应扣除之差额（第36条至第39条参照）。足见上开规定系将新法规适用于旧法规施行期间内已发生，且于新法规施行后继续存在之退抚给与法律关系，并非新法规之溯及适用，无涉法律不溯及既往原则。本院释字第717号解释无变更或补充之必要。
（二）上开规定调降原退休所得，与信赖保护原则、比例原则尚无违背
1、依系争条例规定调降之退抚给与，并未及于受规范对象在职时所提拨之费用，本院就立法者采取之调降手段，是否符合比例原则及有无违反信赖保护原则，应采宽松标准，予以审查
　　查依系争条例规定不同等级与职务人员，原退休所得被调降平均比例，仅具退抚旧制年资者为21.44%至34.72%、兼具退抚新旧制年资者为23.91%至37.36%、仅具退抚新制年资者为10%至14.29%（见附件九）。就含有退抚旧制年资（包括仅具及兼具退抚旧制年资）之部分，其“退抚旧制退休所得”之财源，全部由政府以预算支付；此部分属前述所称恩给制范畴。就含有退抚新制年资（包括兼具及仅具退抚新制年资）之部分，其“退抚新制退休所得”之财源，则有部分来自个人在职时提拨费用本息；惟依前述调降比例，并未扣减及于个人在职时之提拨费用部分。盖就个人之提拨而言，其在职时依法提拨之费用为〔本薪 × 2 ×（提拨费用率8%至12%）× 35%〕，即〔本薪× 2 ×（2.8%至4.2%）〕；其提拨之费用换算成本薪之比例，为“本薪之5.6%至8.4%”。然就系争条例施行前之退休所得而言，其额度则为〔本薪 × 2 × 系争条例施行前退休所得替代率（由服务年资20年之40%，至服务年资35年之70%）〕，即〔本薪× 2 ×（40%至70%）〕；换算成本薪之比例，为“本薪之80%至140%”。则以仅具退抚新制年资20年者为例，原退休所得为107年7月1日同等级现职人员本薪之80%，以最大扣除额14.29%计算，其于118年1月1日起之最低退休所得为107年7月1日同等级现职人员本俸之68.57%〔即（100%－14.29%）× 80%〕，仍超过其个人在职时提拨之最大费用额，即本薪之8.4%。两者（68.57%与8.4%）差距达8倍之钜，纵令纳入缴费年限及平均馀命等因素综合考量，系争条例之施行，仍显未扣减仅具退抚新制年资者个人于任职期间，依法提拨之费用本息。对于兼具退抚新旧制年资者，依系争条例第39条第1项经由优存利息、退抚旧制月退休金至退抚新制月退休金之扣减顺序规定，受规范对象在职期间缴纳之提拨费用本息不在被调降扣减范围。调降之部分，仅触及前述所称恩给制范畴。
　　依系争条例规定扣减之退休所得之财源，既属恩给制之范畴，立法者采取之调整手段，是否符合比例原则及有无违反信赖保护原则，如前所述，本院应采宽松标准，予以审查。
2、调降系争条例施行前原退休所得系为追求重要公共利益之正当目的
　　信赖保护原则所追求的法秩序之安定，以及现代国家面对社会变迁而不断衍生改革需求，必须依民主原则有所回应，两者同属宪法保护之基本价值，应予调和。又任何法规皆非永久不能改变，受规范对象对于法规未来可能变动（制定、修正或废止），亦非无预见可能。立法者为因应时代变迁与当前社会环境之需求，在无涉法律不溯及既往原则之情形下，对于人民既存之权益，原则上有决定是否予以维持以及如何维持之形成空间。然就授予人民权益而未定有施行期间之旧法规，如客观上可使受规范对象预期将继续施行，并通常可据为生活或经营之安排，且其信赖值得保护时，须基于公益之必要始得变动。且于变动时，为目的之达成，仍应考量受规范对象承受能力之差异，采取减缓其生活与财务规划所受冲击之手段，始无违信赖保护原则与比例原则（本院释字第525号及第717号解释参照）。
　　查85年学校教职员退休条例有关退抚给与规定，未订有施行期限，施行迄系争条例公布时已逾20年，受规范对象据此旧法规将领取之退抚给与，为生活与财务规划，在客观上已具体表现其信赖，则其预期旧法规将继续施行，已非仅属单纯之愿望，其信赖利益在宪法上值得保护。惟查：
（1）月退休所得中之优存利息，仅就以退抚旧制年资计算之一次退休金及（或）公保给付之优惠存款本金为支付；年资补偿金仅就具退抚新旧制年资之旧制年资1年以上未满15年者为给付；退抚旧制年资月退休金之每一基数以本薪1倍加930元计付、退抚新制年资月退休金之每一基数则以本薪2倍计付。此因不同年代之退抚制度设计，导致服务年资相同、等级亦相同之退休公立学校教职员，因服务期间之不同，月退休所得有显著之差异。（2）优惠存款制度系因退抚制度实施之始，公立学校教职员薪给偏低，以本薪为计算基准之退休所得，无以维持其退休后之基本生活所需而设立，施行迄今已逾50年。政府自63年起迄今多次调升军公教人员待遇，其中自63年至69年7次、70年至79年8次、80年至88年每年皆有调升、90年至107年4次。又至85年底每次调升幅度为5%至20%不等（除84年为3%外），86年以后均为3%。又教师于69年之起薪已提高至7,480元，比其他行业就业者起薪平均数6,175元高（注6）。公立学校教职员薪给既未持续偏低，则以该本薪为计算基准之退休所得，即难谓仍有无以维持其退休后基本生活所需之情事，从而如概以退休所得过低为由，继续给予以远高于市场利率计算之全部优存利息，其合理性基础已有动摇。
（3）优惠存款制度实施之初，系以台湾银行1年期定存利率之1.5倍计付优存利息。优惠存款年利率随1年期定存利率浮动调整，至72年固定为18%后，1年期定存利率已经从72年7.55%，降到90年2.95%、99年1.16%、105年1.07%（注7）。优惠存款年利率仍维持18%不变，导致政府补贴优存利息之负担越来越沉重。
（4）年资补偿金系为退抚新制之实施而给予具退抚新、旧制年资者之年资补偿，施行已逾20年。年资补偿金之给付，使兼具退抚新旧制年资且旧制年资1年以上至15年者之月退休所得替代率均相同且最高（对于仅兼具1年旧制年资者最有利），兼具旧制年资16年以上者次之，仅具新制年资者再次之，仅具旧制年资者最低（见附件五）。此群体间退休所得之不均衡，将因退休公立学校教职员以退抚新制年资计算之服务年资所占比例越来越高，以退抚旧制年资计算之服务年资所占比例越来越低，而更加彰显。
（5）因人口结构老化，领取退抚给与人数与年数增加，政府以预算支应退抚旧制退抚给与持续增加。复因少子化结果，缴纳费用者人数愈少，确有因应必要。
（6）用以支付退抚新制退抚给与之退抚基金，因自始提拨费率与收益率不足，其财务收支自103年起入不敷出，且将于118年用尽（第6次精算报告参照）之际，政府适时、适当提高拨缴费用之基准、调降受规范对象之退抚新制退抚给与，目的系为维护退抚基金之存续。
（7）系争条例施行前之退休所得与现职人员待遇相差不大，造成公立学校教职员于符合退休要件时即自愿退休，致领取月退休金之退休公立学校教职员之平均起支年龄，于105年下降为54岁（见附件七）。退休年龄偏低、退休给付年限增长，除政府以预算支应之退抚给与负担持续加重外，亦导致政府长期培育之人才太早流失，影响教育效能。
　　综合上开理由，对原退抚给与作适度之调降，系为追求重要公共利益，其目的正当。
3、上开规定采取之调降手段，有助于目的之达成，且未逾必要程度
（1）以服务年资与本薪二要素，为退休所得替代率计算基准，尚属合理；替代率之设定，有助于系争条例目的之达成
　　系争条例所规定之月退休金系以本薪乘以2为基数内涵，再乘以服务年资为基础计算之退休所得替代率。上开基数内涵，就系争条例施行前已退休者或已达月退休金起支条件并提出退休申请，于系争条例施行后退休生效者，系指最后在职经叙定之本薪加1倍；就于系争条例施行后退休者，系指“最后在职5年至15年之平均薪额”加1倍（第27条及第37条参照）。是月退休金计算之核心要素为本薪与年资二者。　　就本薪之要素而言，系争条例系以本薪乘以2计算，虽未直接将加给部分计算在内，然查现职人员所领取之职务加给、学术研究加给、地域加给等，为现职人员因担任并执行该相关职务之对待给付；其退休后，因已无此种职务上付出，原造成在职薪给个别差异之各类加给，自不宜作为退休所得计算之基准。而衡酌本薪系依薪级与薪点计算，为现职人员以其所占职位与年资之综合体现、退抚新制退抚给与财源之退抚基金拨缴费率系以本薪加1倍计算，以及每月本薪加学术研究加给之总额约为本薪之1.6倍至1.7倍，以本薪加1倍为计算基础，对学术研究加给低于本薪之属于绝大多数之受规范对象而言，较为有利（注8）等情，得认系争条例续采退抚新制实施以来之以本薪加1倍作为基数内涵规定，原则上尚属合理。
　　就年资之要素而言，系争条例有关核给月退休金之替代率基准部分系以服务年资为区分，使退休所得因服务年资与职级，有合理差距。系争条例设定107年7月1日起至118年1月1日以后之各年度退休所得替代率，适用于全体受规范对象。使于系争条例施行日已退休，且任职满15年者，于107年7月1日之退休所得替代率为45%，年增1.5%，超过35年年资部分，年增0.5%，最高可计年资40年为77.5%。于系争条例施行后退休者，最高可计年资40年，超过35年年资部分，年增0.5%，40年为77.5%，并自109年1月1日起至118年1月1日之10年期间，不问服务年资，每年各再调降退休所得替代率1.5%（第37条参照）。
　　依系争条例核计并调降退休所得差额后，受规范对象于107年7月1日之退休所得额，以服务年资20年、25年、30年、35年、40年为序，分别为以107年7月同等级现职人员本薪2倍为计算式分母之52.5%、60%、67.5%、75%、77.5%（即系争条例附表三所示第一年退休所得替代率）；就绝大多数受规范对象而言，换算其实质薪资所得（本薪与学术研究加给）依序分别约为61.95%、70.8%、79.65%、88.5%、91.45%（注9）。服务年资35年之（非主管职人员）月退休所得约相当于现职者于107年7月1日之九成薪。而同样以服务年资20年、25年、30年、35年、40年为序，受规范对象自118年1月1日起之退休所得额，依序分别为以107年7月同等级现职人员本薪2倍为计算式分母之37.5%、45%、52.5%、60%、62.5%（即系争条例附表三所示最末年退休所得替代率）；就绝大多数受规范对象而言，实质薪资所得依序约为44.25%、53.1%、61.95%、70.8%、73.75%。服务年资35年者（非主管职人员）之月退休所得约相当于107年7月1日现职者之七成薪。
　　如前所述，依系争条例规定不同等级与职务人员，原退休所得被调降平均比例，仅具退抚旧制年资者为21.44%至34.72%、兼具退抚新旧制年资者为23.91%至37.36%、仅具退抚新制年资者为10%至14.29%（见附件九），以领有主管职务加给、优存利息及年资补偿金之具退抚新旧制年资者受最大影响。然上开替代率规定，形成如下效果：（1）使退休所得与现职待遇维持合理差距。以服务年资35年者为例，退休所得替代率由107年7月1日之75%，降至自118年1月1日起之60%，换算后之实质薪资所得由约为107年7月同等级现职待遇之九成降至七成，且不再有退职人员之退休所得超过相同等级在职人员待遇之不合理现象；（2）相同退休年资及等级者，不分退休年度及所具退抚新旧制年资之多寡，因一体适用相同退休所得计算式，使其等退休所得趋同；（3）服务年资15年至35年者之服务年资替代率年增率与过渡期间之年减率同采1.5%，使两者间之替代率差距恒定。例如服务年资35年与15年者，其于107年7月1日之替代率分别为75%与45%，差距30%，于118年1月分别为60%与30%，差距仍为30%，故可维持退休所得以年资为要素之原则；（4）替代率低限部分，以支领月退休金之基本服务年资15年者为基准，以系争条例施行前原规定之30%为其最末年（即118年1月1日起）退休所得替代率，俾维持原支领月退休金者之最基本给与，不因系争条例之施行受不利影响；（5）仅具退抚新制年资者，因退休所得财源部分属个人先前给付，而受有延后起扣及较低扣减额之相应处理，使扣减范围不及于个人先前提拨费用本息。例如仅具20年退抚新制年资者，原退休所得替代率为40%，依系争条例附表三规定，自系争条例施行日起至116年12月31日止之年度退休所得替代率均超过40%，是其原退休所得自117年起才开始扣减。足见其扣减范围并不及于退休人员先前提拨之费用本息。
　　综上，系争条例年度退休所得替代率规定，有助于系争条例目的之达成。
（2）扣减顺序规定，有助于系争条例目的之达成
　　具旧制年资之部分受规范对象于系争条例施行日，除原退休所得中之优存利息全数被扣除外，部分旧制退休金（含月补偿金）亦被扣减之说明如下：按原月退休所得为旧制年资月退休金（含月补偿金）、新制年资月退休金与月优存利息之总和，于超过系争条例第37条规定之年度退休所得替代率与本薪计算之总额时，依系争条例第36条、第39条第1项之规定，先以优存利息、再以旧制退休金、最后以新制退休金之顺序扣除。以服务年资35年者为例，于系争条例施行前之法定退休所得比率上限为95%（公立学校退休教职员一次退休金及养老给付优惠存款办法第4条第2项参照），于系争条例施行日之退休所得替代率上限为75%（系争条例附表三参照），二者间20%之差额，首自优存利息扣减半数，若扣减后之退休所得额仍高于年度法定退休总额时，由剩馀半数之优存利息中扣减，仍超过时，再扣减旧制退休金中之月补偿金，至不超过该年度法定退休所得或法定最低保障金额或最末年保障金额之较高者为止（例举如附件十）。此扣减顺序规定，使部分受规范对象于系争条例施行日，除原退休所得中之优存利息全数被扣减外，部分旧制退休金（含月补偿金）亦被扣减，为适用扣减顺序规定产生之结果。对受规范对象而言，原退休所得应被扣减额，究由优存利息、旧制退休金、新制退休金中扣减，其法效益并无差异，但扣减顺序规定有助处理继续领取全部优存利息之不合理性，及消除因新旧制年资比例不同，所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之达成。
（3）上开过渡期间、底限与不予调降等规定，核属适度减缓受规范对象之生活与财务规划所受冲击之手段
　　上开规定除设最低保障金额及最末年保障金额之高者为扣减月退休所得之底限，及以10年过渡期间调降退休所得替代率外，对于以一次退休金及公保给付办理优惠存款，领取之优存利息超过最低保障金额者，就该超过部分相应本金之优惠存款利率，自107年7月1日至109年12月31日调降为12%；自110年1月1日至111年12月31日调降为10%；自112年1月1日至113年12月31日调降为8%；自114年1月1日起调降为6%，未全数扣除，过渡期间6年；对于因公伤病命令退休者之原退休所得，不予调降等规定，核属适度减缓受规范对象之生活与财务规划所受冲击之手段。
4、小结：第4条第4款、第5款、第19条第2款、第3款、第36条、第37条、第38条及第39条第1项规定，与信赖保护原则、比例原则尚无违背
　　综上，原对退休人员较为有利之退抚制度有其时代背景，嗣因社会变迁而衍生诸多未必合理之现象，然实非可归责于受规范对象，且受规范对象对旧法规之继续施行亦有应受保护之信赖利益。惟基于上开（二）1、2、3之理由，上开调降原退休所得之相关规定，对原退抚给与作适度之调降系为达成下列目的：（1）平缓服务年资相同、等级亦相同之退休人员，因服务期间之不同，退休所得之显著差异；（2）消除兼具旧制与新制年资者，因新旧制年资比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）处理受规范对象继续领取全部优存利息之不合理性；（4）降低政府因补贴优存利息之财务负担；（5）因应人口结构老化退抚给与持续增加之费用，多由少子化后之下一世代负荷之情形；（6）延缓政府培育人才提早流失，以及（7）延续退抚基金之存续，维护退休公立学校教职员老年经济安全等。此等目的整体而言，系为追求高于个人信赖利益之重要公共利益，且上开规定已设有适度减缓受规范对象之生活与财务规划所受冲击之措施。是所采手段未逾越必要之程度，得认与信赖保护原则、比例原则尚无违背。
（三）特殊情况退休公立学校教职员退休所得替代率之调整
　　系争条例一律以107年7月同薪级现职人员本薪2倍为计算式分母，据以计算退休公立学校教职员之所得替代率，固有其整体考量。然如有退休公立学校教职员之本薪低于其最后在职时实际领取之学术研究加给，则此等退休公立学校教职员之退休所得，与本薪高于学术研究加给者相比，前者人员换算为实质薪资所得之比例，势必低于后者人员，致以同一所得替代率换算之此等人员实质薪资所得，前者人员显然较低。如前者人员进入职场之平均年龄相对较高，致其等可累积之退休年资相对较短，又无其他补偿或优惠时，上开不利差别影响将更为明显。是就本薪低于学术研究加给之此等退休公立学校教职员而言，主管机关于依第97条规定为第1次定期检讨时，宜采适当调整（例如适当调整此等特殊情况人员之退休所得替代率）或其他补偿措施。并此指明。
七、倘现阶段改革目的确可提前达成，则相关机关至迟应于按第97条为第1次定期检讨时，依本解释意旨，就系争条例附表三中提前达成现阶段改革效益之范围内，在不改变该附表所设各年度退休所得替代率架构之前提下，采行适当调整措施，俾使调降手段与现阶段改革效益目的达成间之关联性更为紧密
　　查调降退休所得系政府为确保退抚制度永续发展，保障退休人员老年经济生活安全，经检讨原有退休制度不合宜之处，并参酌当前世界先进国家公部门退休改革方案，分阶段改革。系争条例之制定，系短程改革之作为，旨在检讨现行制度，期以达成退抚基金用尽年限由原118年延后至138年之现阶段改革效益，解决急迫财务危机。是本案所应审酌者，系政府为解决教育人员退抚基金濒临于118年破产之财务危机，及为达成该退抚基金得以延续至少一个世代（25年至30年）之现阶段改革效益目的（注10），所采取系争条例附表三规定之各年度退休所得替代率之调降期程及幅度等节流手段，其对受规范对象之财产权所造成不利影响，是否违反比例原则。
　　如前所述，本院系采宽松标准审查上开调降原退休所得规定之合宪性，其判断应取决于其所追求之立法目的是否正当，及其手段与目的之达成间是否具合理关联而定。
　　查依行政院所提系争条例草案，其中关于优存利息扣减部分之调降期程为6年，即第1、2年降为9%；第3、4年降为6%；第5、6年降为3%；第7年起降为0%；另自109年1月1日起每年调降年度退休所得替代率1%，调降期程15年，并将因此节省之退抚费用支出，以编列预算方式逐年全额挹注退抚基金。且在草案其他规定（诸如起支年龄、替代率、平均本薪计算期间等因素）不变之情形下，如实际提拨率调至18%，教育人员退抚基金用尽年限预估可由原118年延后至138年；如实际提拨率调至15%，则可由原118年延后至134年。此有教育部提出之106年度“教育人员退休制度调整成本分析计画”称节省之退抚经费支出全数挹注教育人员退抚基金，将使该基金用尽年限预估可由原118年延后至138年可稽（注11）。
　　系争条例附表三于审议期间，立法者采取上开行政院草案所定之最末年退休所得替代率上限（如退休年资35年为60%，15年为30%）之架构，然将优存利息归零之调降期程缩短为2年6个月，使受规范对象原于第3年至第6年得领取之以相对优惠利率计付之优存利息提前扣除；就年度调降退休所得替代率期程及幅度部分，就调降期程定为10年、每年调降1.5%，共调降15%（注12）。由于上述二调降期程及每年降幅之设定，将可使节省之退抚经费支出提前全额挹注退抚基金（第40条第1项参照），在上开起支年龄、替代率、平均本薪计算期间等因素不变情形下，系争条例“现阶段改革效益”之目的或将可能提前达成。
　　倘现阶段改革目的确可提前达成，则相关机关至迟应于依第97条为第1次定期检讨时，依本解释意旨，就系争条例附表三中提前达成现阶段改革效益之范围内，在不改变该附表所设各年度退休所得替代率架构之前提下，采行适当调整措施（例如计算后减少退休公立学校教职员特定月份退休所得之调降金额），俾使调降手段与现阶段改革效益目的达成间之关联性更为紧密。
八、第67条第1项前段规定与系争条例改革初衷不尽一致，相关机关应依本解释意旨尽速修正，于消费者物价指数变动累积达一定百分比时，适时调整月退休金、月抚恤金或遗属年金，俾符宪法上体系正义之要求
　　系争条例第67条第1项前段规定：“教职员退休后所领月退休金，或遗族所领之月抚恤金或遗属年金，得由行政院会同考试院，衡酌国家整体财政状况、人口与经济成长率、平均馀命、退抚基金准备率与其财务投资绩效及消费者物价指数调整之”。查公立学校教职员退休后所领月退休金，或遗族所领之月抚恤金或遗属年金，系基于退休所得替代率与本薪计算。替代率部分依据服务年资为年度之设定（系争条例附表三参照）。本薪部分，于系争条例施行前已退休者，依系争条例施行日（107年7月1日）同等级现职人员本薪2倍计算；于系争条例施行后退休者，以退休生效时同等级现职人员之法定期间平均本薪2倍计算，均不再随现职人员待遇调整而更动。为贯彻依系争条例第36条至第39条所设定之现阶段合理退休所得替代率之改革目的，国家自有维持依系争条例重新审定之退抚给与之财产上价值，不随时间经过而产生实质减少之义务（系争条例施行细则第103条、劳工保险条例第65条之4、公教人员保险法第31条参照）。上开规定并未对相关机关课以依消费者物价指数调整月退休金、月抚恤金或遗属年金之义务，与系争条例改革初衷不尽一致。相关机关应依本解释意旨尽速修正上开规定，于消费者物价指数变动累积达一定百分比时，适时调整月退休金、月抚恤金或遗属年金，俾符宪法上体系正义之要求。
九、第77条第1项第3款规定与宪法保障平等权之意旨有违，应自本解释公布之日起，失其效力
　　按等者等之，不等者不等之，为宪法平等原则之基本意涵。是如对相同事物为差别待遇而无正当理由，或对于不同事物未为合理之差别待遇，均属违反平等原则。又法规范是否符合平等原则之要求，其判断应取决于该法规范所以为差别待遇之目的是否合宪，其所采取之分类与规范目的之达成间，是否存有一定程度之关联性而定（本院释字第593号、第682号、第694号、第701号、第760号及第764号解释参照）。
　　系争条例第77条第1项第3款规定：“退休教职员经审定支领或兼领月退休金再任有给职务且有下列情形时，停止领受月退休金权利，至原因消灭时恢复之：……三、再任私立学校职务且每月支领薪酬总额超过法定基本工资。”系以受规范对象再任私立学校职务及支领超过法定基本工资之薪酬为由，而停止其原得领受之月退休金权利，显系以受规范对象是否再任私立学校职务及支领超过法定基本工资之薪酬为分类标准，而直接限制受规范对象之财产权；因退休公立学校教职员多为中高年龄族群，上开规定适用结果实际系对此等受规范对象之工作权，构成主观资格条件之限制，使其受有相对不利之差别待遇。综合考量上开规定之分类标准及其差别待遇所涉之权利类型，本院就此应适用较为严格之审查标准，以判断其合宪性，除其目的须为追求重要公共利益外，其手段与目的之达成间并须具有实质关联，始符合宪法第7条保障平等权之意旨。
　　查上开规定之立法目的，在于防止出现支（兼）领月退休金之公立学校教职员再任受有政府奖补助私立学校职务领取薪酬，而发生从政府实际领受双薪之现象，以及提供年轻人较多工作机会（立法院公报第105卷第82期委员会纪录第364页至第402页、教育部于本院108年5月15日公开说明会，就说明会争点题纲第8点之说明参照）。此二目的均系为追求重要公共利益。
　　惟就其手段而言：
1、系争条例于106年8月9日制定公布，依105年10月7日修正发布之教育部奖励补助私立技专校院整体发展经费核配及申请要点第9点第5款第3目，及106年1月24日修正发布之教育部奖励私立大学校院校务发展计画要点第8点第1款第1目规定，私立技专校院不得使用奖补助经费支付有支（兼）领退休金之公立学校教职员再任薪资；依104年6月10日修正公布施行之学校法人及其所属私立学校教职员退休抚恤离职资遣条例第8条第8项规定，政府不负担支（兼）领退休金公立学校教职员，再任私立学校教职员之退抚储金等，足见政府对于私立学校之奖补助经费，原则上不致发生退休公立学校教职员再任私立学校职务时，从政府直接领受双薪之问题。且纵认政府对私立学校之补助亦可能构成对退休公立学校教职员再任私立学校职务薪资之实质给付，致其有从政府实际上领受双薪之顾虑。然查，以私立大学奖补助款为例，教育部依私立大学现有规模、政策绩效及助学措施核发之补助经费，或依办学特色与行政运作核发之奖励经费（奖励私立大学校院校务发展计画要点）金额，于各大学间存有重大差异（以108年度为例，由最高之1亿6,314万馀元至最低之50万元），甚有自愿放弃奖补助之私立大学（见附件十一），可见并非所有再任职于私立学校者，都会发生上述从政府实际领受双薪之问题。是上开规定未区分该私立学校是否受有政府奖补助，或奖补助金额是否足以支付再任职者之薪资，即以防止受规范对象从政府实际领受双薪为由，一律停止再任私立学校职务领有超过法定基本工资之受规范对象，领受月退休金权利，其所采分类标准显然涵盖过广，尚难谓与防止从政府实际领受双薪目的之达成间具有实质关联。
2、政府给予奖补助之对象，并未限于私立学校。政府对于其他私人机构亦得依法提供奖励、补助或税捐之减免，例如为协助、促进产业创新活动，提升产业竞争力，给予计画奖补助款，或准予抵减营利事业所得税税额，且明定奖补助款得用于该相关计画之人事费用（例如产业创新条例第9条、第10条、经济部协助产业创新活动补助奖励及辅导办法第4条、第10条参照）。然上开规定对于同样受有政府奖补助之其他私人机构担任全职之受规范对象，并未停止其继续领受月退休金之权利。故任职于同受政府奖补助之私人机构之受规范对象，将因其系任职于私立学校或其他私人机构，而受有是否停发月退休金权利之差别待遇。就避免政府实际支付双薪、提供年轻人较多工作机会等目的之达成而言，上开规定所采之分类标准，显然涵盖过窄，尚难谓具有实质关联。
3、再者，退休公立学校教职员本得自由选择领取一次退休金或月退休金，二者仅有领取方式之差异，然其本质上均为退抚给与，则无不同。上开规定仅限制支（兼）领月退休金之公立学校教职员领受月退休金权利，而不及于领取一次退休金者，其分类标准，显然涵盖过窄，亦尚难谓具有实质关联。
　　综上，上开停止再任私立学校职务受有超过法定基本工资之受规范对象，领受月退休金权利规定，与宪法保障平等权之意旨有违，应自本解释公布之日起，失其效力。
　　至未来立法者如为提供年轻人较多工作机会而扩大限制范围，而将全部私立学校或私人机构之职务均予纳入，或为促进中高龄者再就业，改采比例停发而非全部停发以缓和不利差别待遇之程度，或采取其他适当手段，立法者固有一定形成空间，然仍应符合平等原则，自属当然。