司法院释字第788号解释
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解释字号释字第788号【废弃物清理法回收清除处理费案】 解释公布日期中华民国109年01月31日 解释争点一、依废弃物清理法所课征之回收清除处理费之构成要件及效果是否应以法律明定？或得授权以命令定之？ |
解释文
编辑 废弃物清理法第16条第1项中段所定之回收清除处理费，系国家对人民所课征之金钱负担，人民受宪法第15条保障之财产权因此受有限制。其课征目的、对象、费率、用途，应以法律定之。考量其所追求之政策目标、不同材质废弃物对环境之影响、回收、清除、处理之技术及成本等各项因素，涉及高度专业性及技术性，立法者就课征之对象、费率，非不得授予中央主管机关一定之决定空间。故如由法律授权以命令订定，且其授权符合具体明确之要求者，亦为宪法所许。
同法第15条及其授权订定之行政院环境保护署中华民国93年12月31日环署废字第0930097607号公告、99年12月27日环署废字第0990116018号公告修正“应由制造、输入业者负责回收、清除、处理之物品或其容器，及应负回收、清除、处理责任之业者范围”，有关应缴纳容器回收清除处理费之物品或其包装、容器，及应负回收、清除、处理责任之业者范围，与法律保留原则及平等保障之意旨均尚无违背。
同法第16条第1项中段有关责任业者所应缴纳回收清除处理费之费率，未以法律明文规定，而以同条第5项授权中央主管机关具体决定，尚未违反法律保留原则及授权明确性原则。
行政院环境保护署96年6月20日环署基字第0960044760号公告之“容器回收清除处理费费率”附表注2及101年5月21日环署基字第1010042211号公告之“容器回收清除处理费费率”公告事项三，以容器与附件之总重量为缴费计算标准，课征回收清除处理费，与宪法第7条平等保障之意旨尚无违背。
前开96年费率表公告附表注2及101年费率表之公告事项三，就容器瓶身以外之附件使用聚氯乙烯（Polyvinyl Chloride, PVC）材质者，加重费率100%，其对责任业者财产权及营业自由之干预，尚不抵触宪法第23条比例原则。
理由书
编辑 声请人保力达股份有限公司（下称声请人一）为容器商品制造业者，经行政院环境保护署（下称环保署）委托会计师于101年12月26日查核声请人一97年11月至101年10月之营业（进口）量相关帐籍凭证，发现声请人一制造之保力达B所使用之玻璃容器螺旋铝盖内垫使用聚氯乙烯（Polyvinyl Chloride，下称PVC）材质，却未依废弃物清理法第16条规定申报缴纳玻璃容器（附件使用PVC材质）之回收清除处理费，乃以102年7月25日环署基字第1020063956号函命声请人一于文到45日内补缴回收清除处理费新台币（下同）3亿831万4,070元，如逾期未完纳，将依法移送强制执行及告发处分，并处应缴纳费用1倍至2倍之罚锾。声请人一不服，提起诉愿，遭驳回后，提起行政诉讼，递经台北高等行政法院103年度诉字第168号判决及最高行政法院104年度判字第68号判决（下称确定终局判决一）驳回确定。
声请人一因认确定终局判决一所适用之废弃物清理法第15条（下称系争规定一）、第16条第1项（下称系争规定二）及第5项（下称系争规定三）规定、环保署93年12月31日环署废字第0930097607号公告“应由制造、输入业者负责回收、清除、处理之物品或其容器，及应负回收、清除、处理责任之业者范围”（下称系争公告一）及96年6月20日环署基字第0960044760号公告“容器回收清除处理费费率”（下称系争公告二），有抵触宪法第7条、第15条及第23条规定之疑义，声请解释。
声请人富鸿庆国际有限公司（下称声请人二）为容器商品制造业者，经环保署委托会计师于102年3月1日及同年5月10日查核声请人二98年1月至101年12月期间之营业量相关帐籍凭证，发现其未依废弃物清理法第16条规定申报缴纳玻璃容器（附件使用PVC材质）之回收清除处理费，乃以102年10月30日环署基字第1020093479号函命声请人二于文到30日内补缴回收清除处理费计118万8,347元，如逾期未完纳，移送强制执行及告发处分，并处应缴纳费用1倍至2倍之罚锾。声请人二不服，提起诉愿，遭驳回后，提起行政诉讼，递经台北高等行政法院103年度诉字第920号判决（下称确定终局判决二）及最高行政法院104年度裁字第776号裁定以上诉不合法，予以驳回确定。
声请人二因认确定终局判决二所适用之系争规定一及三、系争公告一及二、环保署99年12月27日环署废字第0990116018号公告（下称系争公告三）及101年5月21日环署基字第1010042211号公告（下称系争公告四），有抵触法律保留原则、授权明确性原则、宪法保障平等权、财产权及营业自由等疑义，声请解释。
经核，前开声请人一及二之声请均与司法院大法官审理案件法（下称大审法）第5条第1项第2款所定要件相符，应予受理。且所声请解释，或所涉声请解释标的相同，或所涉之宪法争议有其共通性，爰并案审理，作成本解释，理由如下：
一、废弃物清理法有关回收清除处理费之性质及其法律保留密度
宪法增修条文第10条第2项规定：“经济及科学技术发展，应与环境及生态保护兼筹并顾。”课予国家有保护环境及生态之义务。为清除、处理废弃物，改善环境卫生，维护国民健康，立法者制定废弃物清理法，即属前述宪法增修条文所揭示国家义务之履行（废弃物清理法第1条前段参照）。系争规定一第1项规定：“物品或其包装、容器经食用或使用后，足以产生下列性质之一之一般废弃物，致有严重污染环境之虞者，由该物品或其包装、容器之制造、输入或原料之制造、输入业者负责回收、清除、处理，并由贩卖业者负责回收、清除工作。一、不易清除、处理。二、含长期不易腐化之成分。三、含有害物质之成分。四、具回收再利用之价值。”系将特定性质之一般废弃物，自一般废弃物清除处理体系中抽离出来，建立独立之特定性质废弃物回收清除处理体系，并要求中央主管机关依系争规定一第2项规定公告之责任业者缴纳回收清除处理费。并以课征所得之金钱，成立资源回收管理基金，专供回收清除处理等相关事务之用途（同法第17条参照）。其目的系经由针对上述特定性质之一般废弃物，课征金钱上负担，建立特别之回收清除处理体系，并促进资源回收再利用，以保护环境及生态。此项回收清除处理费依其性质，系国家为一定政策目标所需，对于有特定关系之人民所课征之公法上金钱负担，其课征所得自始限定于特定政策用途，而与针对一般人民所课征，支应国家一般财政需要为目的之税捐有别（本院释字第593号解释参照）。
上述回收清除处理费之性质固与税捐有别，惟其亦系国家对人民所课征之金钱负担，人民受宪法第15条保障之财产权因此受有限制。是上述回收清除处理费之课征目的、对象、费率、用途，应以法律定之。考量其所追求之政策目标、不同材质废弃物对环境之影响、回收、清除、处理之技术及成本等各项因素，涉及高度专业性及技术性，立法者就课征之对象、费率，非不得授予中央主管机关一定之决定空间。故如由法律授权以命令订定，且其授权符合具体明确之要求者，亦为宪法所许（本院释字第593号解释参照）。
二、系争规定一、系争公告一及三订定之应缴纳回收清除处理费之物品或其包装、容器（下称应回收废弃物）及应负回收、清除、处理责任之业者（下称责任业者）范围，与法律保留原则及平等保障之意旨均尚无违背
系争规定一第1项明定物品或其包装、容器经食用或使用后，足以产生特定性质之一般废弃物，致有严重污染环境之虞者，为应回收废弃物（废弃物清理法第18条第1项参照）；并明定各该制造、输入业者应负责回收、清除、处理，各该贩卖业者负责回收、清除工作，业已就应回收废弃物之构成要素及其相关责任业者之范围，明文规范。系争规定一第2项规定：“前项物品或其包装、容器及其应负回收、清除、处理责任之业者范围，由中央主管机关公告之。”则系将系争规定一第1项所定之应回收废弃物及其相关责任业者之范围，以法律授权中央主管机关具体决定并公告，以达成建立对特定物品强迫回收制度，维护环境保护之目的（77年10月22日修正公布废弃物清理法第10条之1立法理由参照）。系争规定一就应回收废弃物及其相关责任业者之范围，业作成足供中央主管机关遵循之方针性规范，始授权中央主管机关另以法规命令定之。其授权目的、内容及范围仍属明确，与法律保留原则及授权明确性原则尚无违背。
系争公告一系中央主管机关依系争规定一第2项规定，修正环保署92年6月13日环署废字第0920042910号公告“应由制造、输入业者负责回收、清除、处理之物品或其容器，及应负回收、清除、处理责任之业者范围”，除延续上开92年公告所列有关系争规定一之责任业者范围外，另就容器定义规定：“容器包括容器商品之盖子、提把、座、喷头、压嘴、标签及其他附件，使用后并容器废弃者（标签及其他附件之主要材质不限一之1至7）”，原则上延续上开92年公告表二之四对于容器之定义；系争公告三之表二就容器定义规定：“容器包括容器商品之盖子、提把、座、喷头、压嘴、标签及其他附件，使用后并容器废弃者（标签及其他附件之主要材质不限一之1至8）”，与系争公告一之容器定义相同，仅就材料范围新增生质塑胶之项目。系争规定一第1项明定以“物品或其包装、容器之制造、输入业者”为责任业者，虽未明文规定容器商品制造、输入业者，但上开规定所称之“物品”，就其文义及立法意旨观之，包括容器商品（即以容器装填之商品，如瓶装饮料）及其他物品（如机动车辆、冰箱、冷气机等），故物品制造、输入业者之范围，自包括容器商品或其他物品之制造、输入业者，而与容器制造业者皆得为缴费责任业者。是中央主管机关于系争公告一及三中，将同具有肇因者地位之容器商品制造业者亦纳入责任业者之范围，甚至选择与消费者较为接近之容器商品制造业者，而非容器制造业者，为缴费责任业者（上开92年公告之公告事项第3点至第7点参照），尚未抵触系争规定一之意旨，与法律保留原则亦尚无违背。
至立法者于系争规定一第1项既已明定“物品或其包装、容器之制造、输入业者，或原料之制造、输入业者”皆可作为责任业者之范围，而中央主管机关就容器商品，公告以容器商品制造业者，而非其容器之制造业者为责任业者，系考量此类商品所使用之容器通常系容器商品制造业者所订制，且容器之种类、材质、大小、形式等，通常亦系由各该商品制造业依其需求而决定。此外，容器系由各该商品制造业装填商品后，始为消费者食用或使用，而该容器则往往成为应回收废弃物。足见容器商品制造业者实为该等容器成为应回收废弃物之关键业者及主要肇因者，且与该等容器商品之消费者较为贴近；另衡量对容器商品业者课征此等回收清除处理费，对整体产业之冲击较小等因素（环保署108年9月19日环署基字第1080065533号复本院函之附表说明第2点及第4点参照），是中央主管机关于系争公告一及三中，就缴纳回收清除处理费之责任主体，选定容器商品制造或输入业者，而非容器制造或输入业者，并非出于恣意，与立法目的之达成间具有合理关联，而与宪法平等保障之意旨尚无违背。
三、系争规定二中段、系争规定三前段关于责任业者所应缴纳回收清除处理费之费率，未以法律明文规定，而授权中央主管机关具体决定，尚未违反法律保留原则与授权明确性原则
回收清除处理费之费率决定，涉及应回收废弃物之分类、对环境之影响、回收清除处理成本等具高度专业性、技术性之因素，实难于法律为具体明确之规范。是法律如明定费率决定之程序及应考量因素等重要事项，并授权行政机关依法定程序决定具体费率者，即不违反法律保留原则与授权明确性原则。
系争规定二中段明定：“……制造业应按当期营业量，输入业应按向海关申报进口量，于每期营业税申报缴纳后15日内，依中央主管机关核定之费率，缴纳回收清除处理费……”；系争规定三前段则规定：“第1项之费率，由中央主管机关所设之资源回收费率审议委员会依材质、容积、重量、对环境之影响、再利用价值、回收清除处理成本、回收清除处理率、稽征成本、基金财务状况、回收奖励金数额及其他相关因素审议，并送中央主管机关核定公告”。依此，回收清除处理费系按责任业者之当期营业量或所申报之进口量，并依一定之费率计算，而费率则授权由中央主管机关核定公告。立法者于系争规定三明定费率于中央主管机关核定公告前，应经资源回收费率审议委员会审议，并明示其应考量之各项重要因素（材质、容积、重量、对环境之影响、再利用价值、回收清除处理成本、回收清除处理率、稽征成本、基金财务状况、回收奖励金数额及其他相关因素）。是中央主管机关决定费率之前，应经资源回收费率审议委员会审议，以及决定费率之考量因素，均已由法律明确规范，就此而言，前开系争规定二中段及系争规定三前段尚未违反法律保留原则与授权明确性原则。
四、系争公告二附表注2及系争公告四之公告事项三有关以“容器与附件之总重量”为缴费计算标准，课征回收清除处理费，尚不违反宪法平等保障之意旨
宪法第7条规定人民之平等权应予保障。法规范所为差别待遇，是否符合平等保障之要求，其判断应取决于该差别待遇之目的是否合宪，及其所采取之分类与规范目的之达成间，是否存有一定程度之关联性而定（本院释字第694号、第701号、第745号及第779号解释参照）。按回收清除处理费系为特定之环保政策目的所开征，须用于特定用途（废弃物清理法第17条参照），涉及高度专业性及技术性，有关机关就其费率之计算标准及额度高低等事项，原则上应享有一定之形成空间，本院爰为宽松审查。如课征目的在追求正当公益，且其分类与目的之达成间具有合理关联，即不致违反宪法平等保障之意旨。
就系争公告二附表注2及系争公告四之公告事项三以“容器与附件之总重量”为缴费计算标准部分，声请人一及二主张略以：于容器瓶身与附件使用不同材质之情形，由于不同材质各有其不同回收费费率，依上述缴费计算标准，将导致相同重量及相同材质含量之附件，其应缴交之回收清除处理费会因其容器瓶身之材质或重量不同，而有不同；甚会导致使用PVC材质含量较少之容器瓶身及附件者（如声请人一所使用之玻璃容器及PVC附件），反而要比使用PVC材质含量较多之容器瓶身及附件者（如容器瓶身及附件皆为PVC），缴交更高额之回收清除处理费，可见系争公告二及四之适用结果会产生不利差别待遇等语。
惟查系争公告二附表注2及系争公告四之公告事项三以“容器与附件之总重量”为缴费计算标准，其适用结果虽可能发生声请人所主张之上述差别待遇，于附件费率低于容器瓶身费率之情形，固可能不利于责任业者，但于附件费率高于容器瓶身费率之情形，则可能有利于责任业者。又因各该材质费率之高低、差距，责任业者依上述合并计算之标准所应缴交之回收清除处理费总额，亦有可能低于分开计算标准下之总额（如依108年7月1日起适用之现行费率，责任业者如继续使用PVC材质之附件，其应缴交之回收清除处理费，于分开计算时，将可能比合并计算时更高）。可见声请人一及二所主张之上述差别待遇，仍属多项计费因素（如材质费率、重量等）综合适用后所可能偶然发生之个案性结果，尚非系争公告二及四之适用所必然出现之结果，亦非系统性之不利差别待遇。
再者，上开合计容器与附件总重量之缴费计算标准，实乃源自系争公告二附表注1及系争公告四之公告事项二，且一体适用于附件与容器瓶身使用相同或不同材质之所有情形，并非针对附件使用PVC者之特别规定。换言之，不论附件是否使用PVC，均以其容器瓶身与附件之总重量为其缴费计算标准，并无差别对待。况依中央主管机关核定公告之费率，就容器类回收清除处理费之征收，向均以重量，而非件数或特定材质之含量，为计算标准。按中央主管机关如此计算，系考量容器瓶身与附件通常并同废弃，且如将容器瓶身与附件分开或区分材质分别计费，将增加费率计算与课征实务之复杂性，且恐耗费不成比例之行政成本（前揭环保署复本院函之附表说明第5点及第8点参照）。由于本院系以宽松标准审查，上述考量，应为正当目的；而合并计算之方式，亦足以简化费率计算及课征作业，与目的之达成间具有合理关联。是系争公告二附表注2及系争公告四之公告事项三有关以“容器与附件之总重量”为缴费计算标准，课征回收清除处理费，与宪法平等保障之意旨尚无违背。
五、系争公告二附表注2及系争公告四之公告事项三就容器瓶身以外之附件使用PVC材质者，加重费率100%部分，其对责任业者财产权或营业自由之干预，尚不抵触宪法第23条比例原则
系争公告二附表注2及系争公告四之公告事项三就容器瓶身以外之附件使用PVC材质者，即以其容器瓶身费率加重100%，再乘以容器瓶身与附件之总重量，作为缴费计算方式。就“费率加重100%”部分，固对责任业者之财产权与营业自由内容（如附件材质之选择）有一定之干预。惟回收清除处理费之课征具有特定之政策目标，其所涉及之环保、资源回收等事项，有其专业性及复杂性，基于机关功能之考量，本院爰采宽松标准予以审查。如其目的正当，且手段与目的之达成间具有合理关联，即与宪法第23条比例原则无违。
就目的而言，中央主管机关所主张之加重理由略以：“……以容器瓶身以外之附件有无使用PVC材质做为区分之原因，系因PVC于生产及处理时确易产生危害物质，对环境及人体均易造成伤害（对环境之影响之因素）……本署依授权核定加重附件使用PVC材质之费率公告，用以促进材质减量化与环保化……。”（前揭环保署复本院函之附表说明第8点参照）。中央主管机关所考量之PVC材质对环境之影响，已列为系争规定三所定之计算费率应考量之因素，其所追求之目的自属正当甚至为重要之公共利益。而加重费率100%之手段，目的在引导责任业者减少对环境危害程度较大之PVC材质之使用，或改为使用其他对环境较为友善之替代材质。中央主管机关于93年原仅公告加重30%（环保署93年12月31日环署废字第0930097607C号公告），由于实施效果不彰，因此于96年再发布系争公告二附表注2，将加重幅度提高为100%，于系争公告四之公告事项三仍维持加重幅度为100%，均属中央主管机关为达引导管制目的所得采取之适当手段，有助于促使责任业者减少使用PVC材质。上述加重手段与上述目的之达成间，显具合理关联。是系争公告二附表注2及系争公告四之公告事项三就容器瓶身以外之附件使用PVC材质者，加重费率100%部分，尚不抵触宪法第23条比例原则。
六、不受理部分
声请人一指摘废弃物清理法第17条及第18条第5项、第6项违宪部分，经查其原因案件之确定终局判决一并未适用上开规定，自不得以之为声请解释之客体。另声请人二就本院释字第426号解释声请补充解释部分，查其原因案件之确定终局判决二并未适用上开解释，尚不得对之声请本院补充解释。是该等部分之声请，核与大审法第5条第1项第2款规定不合，依同条第3项规定，均应不予受理，并此叙明。
大法官会议主席 大法官 许宗力
大法官 蔡烱炖 黄虹霞 吴陈镮 蔡明诚
林俊益 许志雄 张琼文 黄瑞明
黄昭元 谢铭洋 杨惠钦 蔡宗珍
意见书
编辑蔡大法官明诚提出之协同意见书
许大法官志雄提出之协同意见书
黄大法官瑞明提出之协同意见书
杨大法官惠钦提出之部分协同部分不同意见书
黄大法官虹霞提出之部分不同意见书
黄大法官昭元提出之部分不同意见书
谢大法官铭洋提出之部分不同意见书
声请书 / 确定终局裁判
编辑保力达股份有限公司解释宪法声请书
富鸿庆国际有限公司释宪声请书
保力达股份有限公司确定判决 - 最高行政法院104年度判字第68号判决
富鸿庆国际有限公司高院确定判决 - 台北高等行政法院103年度诉字第920号判决
