司法院释字第794号解释
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司法院释字第795号解释 |
解释字号释字第794号【限制烟品业者显名赞助活动案】 解释公布日期中华民国 109 年 08 月 28 日 院台大二字第1090024906号 解释争点
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解释文
编辑 烟害防制法第2条第4款及第5款、同法第9条第8款规定，与法律明确性原则均尚无违背。
同法第9条第8款规定，与宪法保障言论自由及平等权之意旨尚无违背。
卫生福利部国民健康署中华民国102年10月11日国健烟字第1029911263号函说明二部分，与法律保留原则、法律不溯及既往原则、信赖保护原则及比例原则，均尚无违背。
理由书
编辑 声请人杰太日烟国际股份有限公司赞助财团法人弘道老人福利基金会办理“不老梦想圆梦列车”计画（下称系争计画），因民众陈情疑涉违反烟害防制法规定，卫生福利部国民健康署（改制前为行政院卫生署国民健康局，下称国民健康署）将前揭陈情资料函转台北市政府卫生局查处。台北市政府卫生局调查后，认声请人于中华民国100年6月至102年6月间借由提供经费捐助及志工服务方式赞助系争计画，并透过媒体揭露上述赞助讯息，有助于提升其企业形象，进而增加民众对其好感与对产品之认同感及购买意愿，已直接或间接产生烟品宣传行销或提升吸烟形象之结果，违反烟害防制法第9条第8款规定，乃依同法第26条第1项规定，以103年3月17日北市卫健字第10331052600600号裁处书，处声请人新台币500万元罚锾。声请人不服，提起诉愿，遭驳回后，复提起行政诉讼，递经台北高等行政法院103年度诉字第1232号判决及最高行政法院104年度判字第576号判决（下称确定终局判决）驳回确定。
声请人认确定终局判决所适用之烟害防制法第2条第4款（下称系争规定一）、第5款（下称系争规定二）、第9条第8款（下称系争规定三）规定，及国民健康署102年10月11日国健烟字第1029911263号函（下称系争函），限制烟品业者于赞助公益慈善活动中揭露其名称，有违反法律明确性原则，并侵害人民受宪法保障之言论自由及平等权等权利之疑义；系争函说明二另有违反法律保留原则、法律不溯及既往原则、信赖保护原则及比例原则之疑义，向本院声请解释宪法。核其声请，与司法院大法官审理案件法（下称大审法）第5条第1项第2款所定要件相符，爰予受理，作成本解释，理由如下：
一、系争规定一至三与法律明确性原则均尚无违背
法律明确性之要求，非仅指法律文义具体详尽之体例而言，立法者于制定法律时，仍得衡酌法律所规范生活事实之复杂性及适用于个案之妥当性，从立法上适当运用不确定法律概念而为相应之规定。依本院历来解释，如法律规定之意义，自法条文义、立法目的与法体系整体关联性观点观察，非难以理解，且个案事实是否属于法律所欲规范之对象，为受规范者所得预见，并可经由司法审查加以认定及判断者，即无违反法律明确性原则（本院释字第432号、第594号、第768号及第793号解释参照）。
烟害防制法第2条系就该法之重要用词予以定义，系争规定一明定：“四、烟品广告：指以任何形式之商业宣传、促销、建议或行动，其直接或间接之目的或效果在于对不特定之消费者推销或促进烟品使用。”其所称“商业”，为我国法制常见之用语（如商业团体法、商业登记法、商业会计法等）。除可参照其他相关法律而为体系解释外，尤应综合系争规定一之其他文字一并理解，不能割裂解释。至所称“直接或间接之目的或效果”，其目的在避免烟品业者（包含烟品制造、输入或贩卖业者，下同）假赞助之名，而达广告之实，其解释适用，虽有赖于主管机关之个案认定，然此实与一般法律规定之用语并无不同。按法律用语多仍使用自然语言，而非经精密定义之特定文字、数字或符号，纵仍有解释适用之个案认定空间，亦非当然不明确。系争规定一所称之“商业”宣传、促销、建议或行动，应系指烟品“广告”或其他烟品促销之行为，亦即直接或间接具推销或促进烟品使用之效果，以求获得烟品销售财产利益之经济活动。此类经济活动固多以获得经济利益为直接目的，然立法者为避免烟品业者以非典型广告之方式而间接达到与烟品广告相类似之促销烟品效果，因此在系争规定一明定“其直接或间接之目的或效果在于对不特定之消费者推销或促进烟品使用”者，均属烟品广告。是受规范者应可理解系争规定一所称“商业”宣传等行为，即指为获取经济利益之各该行为。
系争规定二明定：“五、烟品赞助：指对任何事件、活动或个人采取任何形式之捐助，其直接或间接之目的或效果在于对不特定之消费者推销或促进烟品使用。”其所称之烟品“赞助”，系泛指“对任何事件、活动或个人采取任何形式之捐助”，且涉及烟品之赞助，其指涉范围自属明确。
系争规定三明定：“促销烟品或为烟品广告，不得以下列方式为之：……八、以茶会、餐会、说明会、品尝会、演唱会、演讲会、体育或公益等活动，或其他类似方式为宣传。”其所称“促销”、“广告”及“宣传”之用语，于系争规定一或二即已出现，自应与系争规定一或二之相同用语为相同之理解。
是系争规定一就“烟品广告”所为定义、系争规定二就“烟品赞助”所为定义及系争规定三规定之文义，其意义为受规范者所得认知，而非难以理解；又个案事实是否属于上述规定所欲规范之范围，亦为受规范者所得预见，并得经由司法审查加以认定及判断，均与法律明确性原则尚无违背。
二、系争规定三与宪法保障言论自由之意旨尚属无违
（一）据以审查之权利及审查标准
宪法第11条规定，人民之言论自由应予保障。言论自由，在于保障意见之自由流通，使人民有取得充分资讯及自我实现之机会，包括政治、学术、宗教及商业言论等，并依其性质而有不同之保护范畴及限制之准则。其中非关公意形成、真理发现或信仰表达之商业言论，固兼具意见表达之性质，然尚不能与其他言论自由之保障等量齐观，立法者亦得对商业言论为较严格之规范。商品广告所提供之讯息，其内容须非虚伪不实或不致产生误导作用，并以合法交易为目的而有助于消费大众作出经济上之合理抉择者，始受宪法第11条言论自由之保障。国家为保障消费者获得真实而完整之资讯，避免商品广告或标示内容造成误导作用，或为增进其他重要公共利益目的（如保护国民健康），自得立法采取与上述目的之达成间具有实质关联之手段，限制商品广告（本院释字第414号、第577号及第744号解释参照）。
（二）系争规定三限制烟品业者之商业言论自由
系争规定三明文禁止任何人（包括烟品业者）以茶会、餐会、说明会、品尝会、演唱会、演讲会、体育或公益等活动，或其他类似之宣传方式，促销烟品或为烟品广告，已涉及对烟品业者发表商业言论自由之限制。
按烟害防制法第9条规定于96年7月11日修正前，原于该条第1项第7款、第8款分别规定：“促销烟品或为烟品广告，不得以下列方式为之：……七、以烟品品牌名称赞助或举办体育、艺术或其他活动。八、以烟品品牌名称举行或赞助品尝会、演唱会及演讲会。……”同条第3项另规定：“烟品制造、输入或贩卖业者，得以其公司名义赞助或举办各项活动。但不得在活动场所为烟品之品尝、销售或进行促销活动。”依此，以烟品品牌名称赞助或举办各种活动，不论是否直接涉及烟品，均在禁止之列；惟烟品业者仍得以其公司名义（但非烟品品牌名称）赞助或举办各项活动，仅不得为该条项但书所定之烟品品尝、销售或促销活动。96年7月11日修正时，则删除或整并上开规定，未再明文区分“以烟品品牌名称赞助活动”或“以烟品公司名义赞助活动”，其立法理由为：“……十二、为杜绝现行烟商利用公司名义赞助活动，却达到间接烟品广告之目的，爰删除第3项，未来相关活动之规范仍回归第1项各款有关禁止以特定方式促销烟品或为烟品广告之规定。”（立法院公报第95卷第2期院会纪录，第180页至第183页参照）。准此，依立法理由所述，若有烟品业者以其公司名义赞助各种活动，即应回归烟害防制法第9条各款规定，而个案具体判断各该赞助行为是否涉及各款所禁止之促销烟品或为烟品广告之方式，尚难谓系争规定三已全面禁止烟品业者以公司名义显名赞助任何形式之活动。
（三）系争规定三与宪法保障言论自由之意旨尚无违背
查烟害防制法第1条前段规定：“为防制烟害，维护国民健康，特制定本法”，故系争规定三限制广告或促销烟品之目的，即在减少烟品之使用、防制烟害及维护国民健康。此等目的系为追求重要公共利益，而属合宪。又烟品业者之显名赞助行为，经个案认定结果，如其直接或间接目的或效果在于对不特定之消费者推销或促进烟品使用，即为系争规定三所禁止之宣传，以避免烟品业者假赞助之名，而达广告或促销烟品之实，同时产生破坏烟品去正常化之负面效果，冲击烟害防制政策。就此而言，系争规定三之限制手段与上述立法目的之达成间，确具实质关联，亦属合宪。是系争规定三与宪法保障言论自由之意旨尚无违背。
三、系争规定三与宪法保障平等权之意旨尚无违背
宪法第7条保障人民之平等权，并不当然禁止国家为差别待遇。法规范所为差别待遇，是否符合平等保障之要求，应视该差别待遇之目的是否合宪，及其所采取之分类与规范目的之达成间，是否存有一定程度之关联性而定（本院释字第682号、第722号、第745号、第750号及第791号解释参照）。法规范如以种族、性别、性倾向等为分类，因此等分类往往涉及难以改变之个人特征，或属受有各种事实上或法律上之排斥或歧视者，或为社会上孤立隔绝之少数且为政治上之弱势，本院对于此等分类，应加强审查，而适用严格或较为严格之审查标准，以判断其合宪性（本院释字第748号解释参照）。反之，法规范所采取之分类如非上述分类，且其差别待遇并不涉及攸关个人人格发展及人性尊严之重要基本权利，本院自得采宽松标准予以审查，如其立法目的系为追求正当公共利益，且其分类与目的之达成间有合理关联，即与宪法第7条平等权保障无违。
按系争规定三之目的系为防制烟害、维护国民健康。此等目的所追求之公共利益，不仅正当，甚至已属重要。至系争规定三就烟品业者部分有上述限制，于此范围内，虽系以表意人之身分为分类，然非应从严审查之分类。另各类食品、烟品、酒类商品等，对于人体健康之影响层面有异，难有比较基础（本院释字第577号解释参照）。纵依声请人之主张，以可能损害个人身体健康之烟品、酒、槟榔等商品为比较对象，然烟品除损害吸烟者本人之身体健康外，因吸烟所产生之二手烟另会对吸烟者以外之人产生身体健康之损害，甚至对于怀孕中妇女之胎儿亦可能造成健康上不良影响，而与上述槟榔、酒类等商品所可能造成之损害，仍属有别。故系争规定三基于烟品业者之身分所为之分类，与追求国民健康之目的间有合理关联。
综上，系争规定三所追求之目的正当，其所采分类与目的之达成间，具有合理关联，与宪法第7条平等权保障之意旨尚无违背。
四、系争函说明二部分并未违反法律保留原则、法律不溯及既往原则、信赖保护原则及比例原则
系争函说明二谓：“……二、查98年1月11日修正施行前烟害防制法（以下称本法）第9条第3项规定：‘烟品制造、输入或贩卖业者，得以其公司名义赞助或举办各项活动。但不得在活动场所为烟品之品尝、销售或进行促销活动。’其删除理由系为杜绝烟商利用公司名义赞助活动，却达到间接为烟品广告之目的，爰删除之，相关活动之规范仍回归第9条各款有关禁止以特定方式促销烟品或为烟品广告之规定。同时烟害防制法增订第2条第5款规定：‘烟品赞助，指对任何事件、活动或个人采取任何形式之捐助，其直接或间接之目的或效果在于对不特定之消费者推销或促进烟品使用。’是以，烟品赞助案件，应回归本法第9条各款有关禁止以特定方式促销烟品或为烟品广告之规定，换言之，如赞助行为已直接或间接造成烟品宣传行销或提升吸烟形象之结果，涉有违反本法第9条规定之虞。”其内容系主管机关本于法定职权，阐释系争规定三之意涵，并说明96年修正删除烟害防制法第9条第3项规定之理由，即“系为杜绝烟商利用公司名义赞助活动，却达到间接为烟品广告之目的”。如前所述，系争规定三既已限制烟品业者赞助涉及烟品广告或促销之任何形式之活动，以避免发生对不特定之消费者推销或促进烟品使用之效果，系争函说明二则仅系重申其意涵及适用范围，不仅符合系争规定三之立法意旨，亦未增加法律所无之限制，与宪法第23条法律保留原则尚无抵触。
声请人主张系争函说明二之效力溯及已完结之事实，并与以往实务认定标准不同，违反法律不溯及既往原则及信赖保护原则等语。按新订之法规，如涉及限制或剥夺人民权利，或增加法律上之义务，原则上不得适用于该法规生效前业已终结之事实或法律关系，是谓法律不溯及既往原则（本院释字第620号、第717号、第781号、第782号及第783号解释参照）。查系争函说明二旨在阐明已施行之系争规定三之适用范围，而未新创法律所无且不利于人民之效果，与法律不溯及既往原则及信赖保护原则均无抵触。
声请人主张系争函说明二违反比例原则部分，按系争规定三有关限制烟品业者赞助部分，既与宪法保障言论自由之意旨尚无抵触，系争函说明二又未增加法律所无之限制，自亦无违宪法比例原则。
综上，系争函说明二部分，与法律保留原则、法律不溯及既往原则、信赖保护原则及比例原则，均尚无违背。
至声请人主张系争函违反管辖法定原则部分，按烟害防制法既分定中央及地方主管机关，中央主管机关自有权订颁解释性规定，以协助下级机关统一解释法令及认定事实。是系争函说明二自未违反管辖法定原则。并此指明。
五、不受理部分
声请人声请解释烟害防制法第26条第1项违宪部分，核其所陈，并未具体指摘该规定于客观上究有何抵触宪法之处。另主张烟草控制框架公约有违宪疑义部分，查该公约并未为确定终局判决所适用，声请人自不得以之为声请解释之客体。又声请人主张系争函说明三就声请人之个案行为是否违反系争规定三所为之说明部分违宪，然系争函说明三仅系就个案应如何适用法律所为之说明，亦不得为声请解释之客体。是上述声请部分核与大审法第5条第1项第2款规定不符，依同条第3项规定，均应不受理。
大法官会议主席 大法官 许宗力
大法官 蔡烱炖 黄虹霞 吴陈镮 蔡明诚
林俊益 许志雄 张琼文 黄瑞明
詹森林 黄昭元 谢铭洋 吕太郎
杨惠钦 蔡宗珍
意见书
编辑蔡大法官明诚提出之部分协同意见书
黄大法官虹霞提出之协同意见书
黄大法官瑞明提出之协同意见书
黄大法官昭元提出，张大法官琼文加入二、部分之部分不同意见书
声请书 / 确定终局裁判
编辑杰太日烟国际股份有限公司释宪声请书(1)
杰太日烟国际股份有限公司释宪声请书(2)
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最高行政法院104年度判字第576号判决
