全國人大法律委員會關於《國務院關於提請審議授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的議案》審議結果的報告

全國人大法律委員會關於《國務院關於提請審議授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的議案》審議結果的報告
喬曉陽代表第十屆全國人民代表大會法律委員會
2006年10月27日於北京市
（在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議上）

（2006年10月27日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議上）

全國人民代表大會常務委員會：

　　常委會第二十三次會議對國務院關於提請審議授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的議案及所附決定草案代擬稿進行了初步審議。會後，法律委員會、法制工作委員會圍繞常委會組成人員在審議中提出的問題和意見，會同國務院港澳辦、法制辦、國辦秘書二局赴深圳對正在建設中的深圳灣口岸進行調研，並與廣東省政府、深圳市政府有關負責同志座談了解情況；約請國務院港澳辦、法制辦、國辦秘書二局三局、廣東省政府、深圳市政府、香港特區政府，就這個議案所附決定草案代擬稿徵詢意見；還組織法律專家就有關法律問題進行論證。在此基礎上，提出調研情況報告。10月10日，法律委員會召開會議，根據常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，對關於授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定（草案代擬稿）進行了審議。國務院法制辦、港澳辦的有關負責同志列席了會議。10月25日，法律委員會再次進行了審議。法律委員會認為，考慮到深圳灣大橋香港一側填海造地設置口岸有實際困難，在深圳灣大橋深圳一側口岸區內設立港方口岸區，並提請全國人大常委會作出授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定，是必要的；同時，根據常委會組成人員的審議意見，對決定草案代擬稿提出以下修改意見：

　　一、有的常委委員提出，決定草案代擬稿的內容只有兩條，不夠完整，看不出人大常委會作這個授權決定的緣由。法律委員會經研究，建議在決定草案代擬稿開頭增加一段文字，說明在深圳灣口岸設立港方口岸區的必要性及其用途，表述為：「全國人民代表大會常務委員會審議了國務院關於提請審議授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的議案。會議認為，為了緩解內地與香港特別行政區交往日益增多帶來的陸路通關壓力，適應深圳市與香港特別行政區之間交通運輸和便利通關的客觀要求，促進內地和香港特別行政區之間的人員交流和經貿往來，推動兩地經濟共同發展，在深圳灣口岸內設立港方口岸區，專用於人員、交通工具、貨物的通關查驗，是必要的。」

　　二、有的常委委員提出，決定應明確香港特區政府應加強對港方口岸區的管理，不允許在港方口岸區內從事危害國家安全的活動。香港特區政府表示，依據香港的《公安條例》，設於粵港陸地邊界線的所有口岸都是列為禁區，實行封閉式管理的。香港特區政府宣布港方口岸區為禁區後，整個港方口岸區將實行封閉式管理。依據香港的《公安條例》有關規定，除正在執勤或往返值班途中的執法人員和其他獲得許可的人員外，只有過境司機和旅客才能獲准進入禁區，不允許沒有通行許可證的任何車輛通過；不允許任何個人和團體在禁區內進行遊行、示威、靜坐等與進出境通關查驗無關的活動。對未經許可或未獲授權而進入禁區內的人員，執法人員根據《公安條例》，可採取逮捕、羈留或逐離禁區的措施。據此，法律委員會經研究，建議在決定草案代擬稿第一條中增加規定：「香港特別行政區對該口岸區實行禁區式管理。」

　　三、有的常委委員提出，深圳市隸屬於廣東省，廣東省人民政府、深圳市人民政府和香港特別行政區政府不是同一個級別，決定草案代擬稿規定由這三方協商提出深圳灣口岸港方口岸區範圍的方案不妥。法律委員會研究認為，提出港方口岸區範圍的方案屬於具體工作程序問題，決定可以不作規定。有的常委委員提出，深圳灣大橋深圳段由誰管理，應在確定港方口岸區範圍時一併加以考慮。法律委員會研究認為，深圳灣大橋是按照「一地兩檢」方案設計建造的，大橋兩端直接連接香港特區和口岸，在實施國務院批准的深圳灣大橋和口岸查驗區的工程設計方案過程中，深港雙方已基本確定了港方查驗區和整個大橋橋面由香港特區進行管理的模式，這有利於香港特別行政區實行封閉式禁區管理，將深圳灣大橋深圳段橋面納入港方口岸區範圍是適宜的，深圳灣口岸港方口岸區的具體範圍可由國務院規定。因此，法律委員會建議將決定草案代擬稿第二條修改為：「深圳灣口岸港方口岸區的範圍，由國務院規定。」

　　四、有的常委委員提出，應對港方口岸區土地的使用期予以明確。關於這個問題，依據《中華人民共和國海域使用管理法》和《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，港方口岸區使用的土地屬於「綜合或其他用地」，最長出讓期限為50年。深港雙方已初步商定，在全國人大常委會作出授權決定後，深港雙方將按照國務院依法作出的決定，簽署《土地使用權協議》，約定港方口岸區土地使用權出讓年限為50年，且雙方可協商提前終止土地租期，也可在到期後協商續期。據此，法律委員會建議增加一條，作為第三條，規定：「深圳灣口岸港方口岸區土地使用期限，由國務院依照有關法律的規定確定。」

　　這裡還有一個問題需要說明。有的常委委員提出，在港方口岸區適用的香港法律應限於與口岸管理和旅客、交通工具、貨物出入境通關查驗有關的法律。關於這個問題，法律委員會、法制工作委員會同有關部門進行了研究，聽取了法律專家的意見，並與香港特區政府進行了溝通。經反覆研究認為，如果港方口岸區只適用與口岸管理和旅客、交通工具、貨物出入境通關查驗有關的香港法律，就意味着將來港方口岸區內將由香港的和內地的兩個執法主體分別執行香港的和內地的兩套法律，由此出現內地執法機關和香港執法機關都對港方口岸區實行管轄的情況。這在管轄理論和實際操作上都會遇到難以解決的問題。首先，管轄權必須是完整的、明確的。如果在港方口岸區內，內地的和香港的兩個執法機關分別依據不同的法律進行管轄，難以避免管轄矛盾。其次，在港方口岸區內不僅會因通關查驗產生行政管理關係，還會不可避免地產生民事法律關係和刑事法律關係，僅僅適用香港有關通關查驗的法律，難以實施有效管理。當然，港方口岸區的特定功能決定，這個口岸區不同於香港特別行政區區域內的地方，口岸區內沒有居民、沒有社會活動，客觀上並不可能適用香港所有的法律。第三，在同一個管轄區內，由兩個執法主體依照兩種不同的法律進行管理，往返人員將無所適從。因此，法律委員會研究認為，決定草案代擬稿第一條關於「授權香港特別行政區自深圳灣口岸啟用之日起，對該口岸所設港方口岸區依照香港特別行政區法律實施管轄」的規定是適宜的。

　　決定草案已按上述意見作了修改，法律委員會建議本次常委會會議審議通過。

　　決定草案和以上報告是否妥當，請審議。