司法院釋字第215號解釋

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司法院釋字第215號解釋
制定機關：中華民國司法院大法官
1987年4月29日

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解釋字號

釋字第 215 號

解釋日期

民國 76年4月29日

解釋爭點

市區道路條例就障礙建物拆除、遷讓等處理程序違憲？

資料來源

司法院大法官會議解釋續編（三）第 188 頁司法院公報第 29 卷 6 期 4-7 頁

解釋文

　　市區道路條例係為改善市區道路交通，增進公共利益而制定。市區道路所需土地，如為私人所有，依該條例第十條，得依法徵收。同條例第十一條對於用地範圍內之原有障礙建築物，已特別明定其處理程序，並無應予徵收之規定，關於其補償及爭議之救濟程序，既未排除相關法令之適用，足以兼顧人民權利之保障，與憲法第十五條及第一百四十三條並無牴觸。

理由書

　　按市區道路條例係為市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及其經費之籌措而制定，乃增進公共利益所必要。市區道路所需土地，如為私人所有，依該條第十條，得依法徵收之。同條例第十一條第一項規定：「市區道路用地範圍內原有障礙建築物之拆除、遷讓、補償事項，應於擬訂各該道路修築計畫時，一併規劃列入。」同條第二項、第三項又規定：「修築計畫確定公告後，通知所有權人限期拆除或遷讓，必要時並得代為執行。」「前項限期，不得少於三個月。」依上開規定，對於妨礙建築道路之建築物，首先規定應將有關拆除遷讓及因此而須負擔之補償事項，一併規劃列入修築計畫，俟包括補償事項在內之修築計畫確定公告後，再通知所有權人，限期拆除或遷讓，必要時並得代為執行，旨在使道路修築計畫得以迅速完成，而特別明定其處理程序，乃為土地法第二百十五條之特別規定。惟仍明定應給予補償，此項補償，應依有關法令辦理，求其合理相當，且對拆除遷讓之通知及補償行為，依法均許利害關係人提起訴願及行政訴訟，以求救濟，足以兼顧人民權利之保障，與憲法第十五條及第一百四十三條並牴觸。

相關附件

抄許０霖聲請書
受文者：司法院大法官會議
主旨：為政府於修築市區道路所徵收土地之土地上如有改良物時應依土地法規定辦理一併徵收之手續，違反上開規定之行政處分及判決均屬無效，懇請惠予解釋。
說明：
一、依據鈞院大法官會議法第三條第一項第二款、第四條第一項第二款及第六款之規定請求解釋憲法，茲將有關事項敘明如左：
聲請解釋憲法之理由：
依憲法第十五條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」。又同法第一百四十三條第一項規定：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制……」。而同法第一百七十一條復明定：「法律與憲法牴觸者無效。」同法第一百七十二條：「命令與憲法或法律牴觸者無效」。俱見中央或地方機關非依法律不得作為，法有明文。緣台北市政府工務局養護工程處為辦理台北市木柵路一段拓寬工程，需拆除聲請人所有座落台北市景美街二○三號位於道路預定地上之房屋，原處分機關（即台北市政府工務局養護工程處）不報請依法徵收，即予以通知拆除，經聲請人提出異議，未蒙所請，迭經提起訴願，再訴願，及行政訴訟，均遞遭駁回而確定。惟依據該機關駁回「所請」之依據，據確定終局判決（七十一年度判字第一三七一號）所示，係以市區道路條例為特別法，關於排除市區道路障礙，應優先適用，故不必依「台北市舉辦公共工程建築及農作改良物拆遷補償辦法第七條第二項及土地法有關附帶徵收之規定報請徵收，云云。惟按土地徵收時，其改良物應一併徵收為土地法第二十五條所明定，市區道路條例第一條後段明定「本條例未規定者，適用其他法律」，則地上物之徵收自應依土地法而適用，茲該確定判決未依法適用土地法有關附帶徵收之強制規定，徒以市區道路條例中已有告知拆除之規定，而不依法辦理徵收之法定手續，顯然與憲法第十五條第一百四十三條第一項規定牴觸，為此聲請解釋憲法，期以原所受不利確定終局裁判得以獲得合法之救濟。謹縷陳事實及理由如左：
事實
緣聲請人將所有坐落台北市景美街二○三號房屋，位於台北市木柵路一段道路預定地上，原處分機關為辦理木柵路一段拓寬工程，經二次協議拆遷及補償，惟因協議未成，又未依法報請徵收，該處分機關即引用市區道路條例規定通知拆除，聲請人等不服提出訴願，再訴願，及行政訴訟，均遭以不必報請徵收即可拆除為由駁回在案，使聲請人之財產權遭受不法之損害。
理由
（一）疑義之性質，經過及對本案所持之立場及見解：
（1）性質：按市區道路條例第十條既明定：「修築市區道路所需土地得依法徵收之」，而土地法第二百十五條更明定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收」。土地法為母法，市區道路條例既未排除土地法之效力，自應適用。乃原確定終局裁判引用市區道路條例第十一條之規定，認為不必報請徵收，即可告知拆除代之，因而駁回請求，顯有所適用之法律已牴觸憲法第十五條、第一百四十三條規定本旨情事，敬請，准為違憲之解釋，並宣告其無效。
（2）經過：請詳前揭「事實」欄記載茲引用之。
（3）聲請人之立場：聲請人為前揭判決敗訴之原告當事人，因該駁回之裁判，致聲請人，房屋任令違法拆除，而未獲適法之拆除及補償，侵害聲請人之財產權益，如經鈞院解釋該裁判所適用之法令或所表示之見解，發生有牴觸憲法之情事，則聲請人乃為受其不利之裁判之當事人，自得於解釋公布後，依再審程序請求救濟。
（4）聲請人之見解：查私人依法取得土地所有權者，依我中華民國憲法第一百四十三條規定，應受國家之保護，無橫遭剝奪之理。但為國家之國防，經濟政策，國家各項重要建設，公共之需要與用益，固然其重要性在私人利益之上，不得不對所有財產權加以剝奪。然仍應有其法定之程序以資規範，以防止濫權。故因以強制手段收取私人所有之土地，而消滅其所有權，當然非有法律之根據不可。依市區道路條例第十條固已對土地之徵收有明文規定，然地上物則未明定在內，自應依同條例第一條後段適用土地法第二百十五條之明文規定該條文明白規定「徵收土地時，其改良物應一併徵收」，顯為強制規定，屬於附帶徵收或稱為一併徵收之規定，目的為的是保護土地所有權人，免需用土地人脫卸補償之責任。參照實施耕者有其田條例第十三條亦有附帶徵收之明文規定以資依據，俱見地上物之拆遷，自應依「一併徵收」之法定，程序辦理，俾被徵收拆除者，有合法之規定申復，以保權益。茲原處分機關係引用「市區道路條例」第十一條第二項規定，認為一經公告修築計畫即可通知拆除，而不必報請徵收。殊不知系爭房屋原非該條文所指「原有障礙建築物」可比，已無可比附援用，縱有「通知拆除」之規定，亦應於徵收手續一一辦妥後，才適用上開「通知並代執行」之規定，一如有確定判決執行名義，始可據以強制執行一樣。未經徵收確定即告拆除代執行拆除，如有缺乏執行名義即逕為強制執行，其違憲不法，至極顯然。原確定判決意以「可暫可擱置不予適用」云云，實為引用失據，確已不法侵害聲請人之財產權益，亦與憲法規定牴觸，應無疑義。
（二）有關機關處理本案之主要文件及其說明：
（1）申請書（７１．７．１４．)
（2）台北市政府工務局建築管理處書函７１．９．１．北市工養權字第二二三○○號函。
（3）本案行政訴訟之訴願書，訴願決定書、再訴願書及決定書、行政訴訟起訴狀。
（4）行政法院７２．１０．２８．七十三年度判字第一三七一號確定判決。
（5）訴訟再審起訴狀及行政法院７３．２．７．七十三年度判字第一二六號審判決。
（三）聲請解釋之目的：
綜上所述，爰依司法院大法官會議法第四條第一項第二款、第六條規定提出聲請，懇請惠予解釋：「市區道路用地範圍內，所需土地之土地上改良物應一併徵收之，在未經報請核准徵收之前，不得逕依告知拆除以代之，如行政處分或判決僅引據市區道路條例第十一條第二項規定以告知拆除代替一併徵收之規定，顯與憲法第十五條第一百四十三條，土地法第二百十五條規定顯有牴觸，房屋無效」。以保權益為禱。
聲請人：許０霖
許０徵
許０輝
住址：均住台北市興隆路二段九十六巷二號六樓之一
附件：行政法院判決七十二年度判字第一三七一號
原告許０輝
許０徵
許０霖
被告機關台北市政府工務局養護工程處
右原告等因拆屋及補償等事件，不服內政部中華民國七十二年七月二十二日七十二台內訴字第一六九一二三號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：主文原告之訴駁回。
事實
據原告等所有座落台北市景美街二○三號房屋，位於台北市木柵路一段道路預定地上，被告機關為辦理木柵路一段拓寬工程，經二次與原告等協議拆遷及補償，原告等主張非位於道路預定上之賸餘部份房屋，應一併拆除補償，否則應就道路預定地上之房屋，依法報請徵收始得拆除，被告機關則以７１．９．１．北市工養權字第二二三○○號函復略指賸餘部分仍可整修繼續使用，無法一併拆除補償，道路用地上之房屋得依市區道路條例通知拆除，並不報請徵收，並告知於文到十天內辦領補償費自行拆除，逾期提存法院後代行拆除。原告等不服，經訴願、再訴願迭遭決定駁回，復提起行政訴訟，茲摘敘原被告訴辯意旨如左：
原告起訴意旨略謂：一、系爭房屋如經拆動，必導致全棟坍塌，危險至甚，雖勉以木料支撐，然一經鬆動，必定塌倒，不祇已構成安全上危險堪虞之條件，亦因結構特殊而無法繼續使用，符合全拆之要件。房屋部份拆後已全然變形，無從整建，惟有全拆，始為正辦。況該房屋臨景後街部份，遴位於景後街之道路拓寬預定地上，亦已符合「賸餘部份位於公共設施保留地上」之要件，依台北市舉辦公共工程建築及農作改良物拆遷補償辦法（以下簡稱拆遷補償辦法）第十八條規定申請全部拆除依法有據。原決定雖查明部份確有位於公共設施保留地之事實，徒以景後街尚無計劃拓寬，據以批駁不准，論斷失據，自非適法。二、「拆遷補償辦法」係台北市政府為處理舉辦公共工程用地內建築改良物及農作改良物之拆遷補償而訂定，故原處分書函第一項即係依該辦法第十八條規定對原告之請求據以批駁，乃竟又指該「拆遷補償辦法」僅限於學校、市場、堤防而言，未適用於市區道路雲，曲解法令，矛盾違誤至甚，查市區道路條例第十條既明文規定─修築市區道路所需土地，得依法徵收之，而土地法第二百十五條更明文規定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收」，土地法為母法，市區道路條例，既未排除土地法之效力，自應適用，而「拆遷補償辦法」又無牴觸法令無效情事，則該辦法第七條規定：「經第二次協議仍無法成立者，依法報請徵收」，即應遵守適用，被告機關故意曲解法令，進而不引用適當規定，以掩飾未為報請徵收之失誤，自屬失職，違誤至甚。三、再訴願決定書則以得依特別法市區道路條例第十一條規定通知即可，不必辦理徵收云云，殊不知市區道路條例第十一條前段乃在規定擬訂修築計畫時應列入之項目。後段規定代為執行之方法。至於應否拆遷仍應遵循合法法定程序始可。至土地及其地上建築改良物之徵收，為政府對人民權益強制取得之唯一行政行為，自有法定程序之規定別無他途，尤應恪遵。故有「拆遷補償辦法」之擬定，茲竟無視土地法第二百十五條及該辦法第七條第二項明文法令規定，竟斷然強拆民房，措施失當，顯有違背前開法條規定，屬濫用行政權力，當然違背法令。請准予撤銷原處分及原訴願再訴願決定，以保合法權益至感德便等語。
被告機關答辯意旨略謂：一、本工程經台北市政府依市區道路條例公告，並同時個別通知房屋所有人限期部份拆除，原告等所有座落景美街二○三號二樓房屋位於道路保留地上者為一○九平方公尺，但尚餘一八一平方公尺左右（約五四坪），位於景後街道路保留地者約二七平方公尺，但景後街當時並無計劃拓寬而原告亦未就景後街部分申請一併拆除補償，故未計入拆除計算，再依該房屋支架結構言，此次拆除範圍祇如附圖編號（１)（２）號涉及主房一角與騎樓，其編號（３）及（４）乃主房之偏房，為單獨結構，絕無影響結構安全可能，且經台北市建築公會勘驗鑑定結果，後半段：其他室內部份結構尚完整，仍屬安全，且符合台北市舉辦公共工程拆除合法房屋賸餘部份就地整建辦法第四條各款規定，原告起訴第一點理由純屬子虛。二、本案援用法令問題，查市區道路條例為特別法，因市區道路，排除障礙自應依市區道路條例程序通知所有人限期拆除。另原告所有土地則依土地法徵收（土地已徵收移轉）原告指責何以房屋不併土地徵收問題，因該事件以修築市區道路為主，而市區道路條例既為排除施築市區道路障礙而設，自應優先適用，有內政部函解釋可稽。因之凡施築市區道路就障礙物排除，皆優先援用該條例以配合年度預算之執行，而暫擱置土地法有關附帶徵收及台北市舉辦公共工程建築及農作物拆遷補償辦法第七條第二項程序之適用。三、拆除協議異議複查，限於建物數量與估價等級發生瑕疵，並不包含違背法令之要求，況被告機關對原告要求全拆補償之異議，旋請求台北市主管機關台北市政府工務局釋示：該局派員勘查答覆：「景美街二○三號房屋賸餘面積每層尚有五十餘坪，仍可整建繼續使用，並非在公共設施保留地，其申請全部拆除補償乙節，核與規定不合」，實際已採納其請求意見，餘因要求全部拆除補償與規定不合，其請求複查未生效果而已，原告據以指責未予複查，至屬牽強，行政訴訟顯無理由，謹請察核，予以駁回等語。
理由
按「市區道路用地範圍內原有障礙建築物之拆除、遷讓、補償事項，應於擬訂各該道路修築計畫時，一併規劃列入。修築計畫確定公告後，通知所有權人，限期拆除或遷讓，必要時並得代為執行」。又「建築物部份拆除後，其賸餘部分，無法繼續使用或位於公共設施保留地上者，得申請全部拆除，並依規定計算補償費」，分別為市區道路條例第十一條第一項及台北市舉辦公共工程建築及農作改良物拆遷補償辦法第十八條規定，而拆除後賸餘部分建築物之寬度在一‧八二公尺以上，深度在二‧七○公尺以上者，可就地整建，亦經台北市拆除合法建築物賸餘部分就地整建辦法第四條著成規定。本件原告等所有台北市景美街二○三號房屋，係二層建築，每層面積約二九○平方公尺，其中位於木柵路一段道路保留地上者僅有一○九平方公尺，位於景後街道路保留地上者有二七平方公尺，其餘一五四平方公尺，折合約四六坪，並非於公共設施保留地上，有位置圖及房屋照片，附被告機關卷中可稽，被告機關為拓寬木柵路一段道路，於七十一年九月一日以北市工養權字第二二三○○號函知原告等，對道路地上建築物得依特別法市區道路條例第十一條規定通知拆除及代行拆除，而不必依台北市舉辦公共工程建築及農作改良物拆遷補償辦法第七條第二項依法報請徵收，揆諸首揭條例規定，並無不合。又位於景後街道路保留地上二十七平方公尺部分，因景後街尚無計劃拓寬，原告最初並未對此部分要求一併拆除，且以該部分雖亦為在公共設施保留地上，惟台北市政府對景後街目前尚無計劃拓寬，故亦無拆屋補償之預算，原告等請求對該部分之拆除，被告機關自無法允准，至其餘一五四平方公尺部分，非在公共設施保留地上，業經被告機關及其上級台北市政府工務局分別派員作實地勘查，認為該部分之單獨結構絕無倒塌可能，並可依前開整建辦法第四條規定整建繼續使用，且以該項拆除後賸餘部分建築物，復經台北市建築師公會七十二年六月北市師會鑑字第二八九號鑑定報告書鑑定結果：「拆除線部分，因磚牆殘缺，部分樓板已懸空（目前以木材支撐），應請速予修復以維安全，至其他室內部分結構尚完整仍屬安全」，因之被告機關拒絕予以一併拆除補償，原處分並無不合，訴願、再訴願遞予決定維持，亦均無違誤，原告起訴論旨，殊難認為有理由。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段判決如主文。
中華民國七十二年十月二十八日