司法院释字第154号解释

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司法院释字第154号解释
制定机关：司法院大法官
1978年9月29日

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解释日期

民国 67年9月29日

解释争点

限制更行再审之判例合宪？

资料来源

司法院大法官会议解释续编（一）第 64 页行政诉讼法实务见解汇编（96年12月版）第 408 页

解释文

　　行政法院四十六年度裁字第四十一号判例所称：“行政诉讼之当事人对于本院所为裁定，声请再审，经驳回后，不得复以同一原因事实，又对驳回再审声请之裁定，更行声请再审。”旨在遏止当事人之滥诉，无碍诉讼权之正当行使，与宪法并无抵触。

理由书

　　本件声称意旨略称：声请人承租叶吉显之耕地，台湾省桃园县杨梅镇公所办理订立三七五租约时，将其中两笔之出租人误载为叶吉瑞，并漏列其馀三笔，因叶吉显死亡，不能协同更正，乃依照规定单独声请办理，该公所置之不理，经诉愿，再诉愿并提起行政诉讼，为行政法院六十六年度判字第十七号判决驳回。经以“适用法令显有错误”为理由，诉请再审，为同院同年度裁字第九十九号裁定驳回；复以“不适用法令”为理由，对该裁定声请再审，亦为同院同年度裁字第一五九号裁定适用同院四十六年度裁字第四十一号判例驳回，妨害声请人之诉讼权，有抵触宪法第十六条之疑义，爰依司法院大法官会议法第四条第一项第二款之规定声请解释。
　　按司法院大法官会议法第四条第一项第二款关于确定终局裁判所适用之“法律或命令”，乃指确定终局裁判作为裁判依据之法律或命令或相当于法律或命令者而言。依法院组织法第二十五条规定：“最高法院各庭审理案件，关于法律上之见解，与本庭或他庭判决先例有异时，应由院长呈由司法院院长召集变更判例会议决定之。”及行政法院处务规程第二十四条规定：“各庭审理案件关于法律上之见解，与以前判例有异时，应由院长呈由司法院院长召集变更判例会议决定之。”（现行条次为第三十八条第一项）足见最高法院及行政法院判例，在未变更前，有其拘束力，可为各级法院裁判之依据，如有违宪情形，自应有司法院大法官会议法第四条第一项第二款之适用，始足以维护人民之权利，合先说明。
　　宪法第十六条所谓人民有诉讼之权，乃人民司法上之受益权，指人民于其权利受侵害时，有提起诉讼之权利，法院亦有依法审判之义务而言。惟此项权利，依宪法第二十三条规定，为防止妨害他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序，或增进公共利益所必要者，得以法律限制之。裁判确定后，当事人即应遵守，不容轻易变动，故再审之事由，应以法律所明定者为限。行政法院四十六年度裁字第四十一号判例所称：“行政诉讼之当事人对于本院所为裁定，声请再审经驳回后，不得复以同一原因事实，又对驳回再审声请之裁定，更行声请再审。”系对于当事人以原裁定之再审事由，再对认该事由为不合法之裁定声请再审，认为显不合于行政诉讼法之规定者而言，旨在遏止当事人之滥诉，无碍诉讼权之正当行使，与宪法并无抵触。

意见书

不同意见书一：大法官姚瑞光
程序上之不同意见–本件“应不受理”
一司法院大法官会议法第四条第一项第二款规定之“法律或命令”不包括“可为各级法院裁判之依据”之“判例”在内。宪法第七十八条规定：“司法院解释宪法，并有统一解释法律及命令之权”。故司法院大法官会议法第二条、第三条第一项第二款、第四条第一项第一、二款、第七条、第十三条所规定之“法律”、“命令”之含义，均应与宪法第七十八条所规定者相同。关于“法律”之定义，宪法第一七○条明定：本宪法所称之法律，谓经立法院通过，总统公布之法律。关于“命令”之意义宪法未设定，依中央法规标准法第三条，应指各机关就一般事项所发布，有法规性质之条文而言。“判例”并非宪第一七○所定之法律，无待辞费。同时，“判例”既非最高审判机关发之命令（无发布之权），司法院依法亦无对外发布将“判例”作为该院命令之权，故“判例”并非命令，亦甚明显。人民对于确定终局裁判所适用之“法律”或“命令”，发生有抵触宪法之疑义者，固得声请解释宪法，“法律”或“命令”以外之判例，虽得为终局裁判之依据，但显非司法院大法官会议法第四条第一项第二款所定之“法律”或“命令”，就该条项款而言，即非司法院大法官会议解释之对象，故该条项规定之“法律”或“命令”，应专指宪法第一七○条规定之法律及中央法规标准第三条规定之命令而言，不包括“判例”在内。又“判例”，在法律上并无拘束力。如果“判例”违法，或因法律已经修正，“判例”纵未变更，亦无拘束力之可言。前者如最高法院四十一年台上字第一四三二号关于质权人拍卖质物之判例，其中“应由质权人声请法院准照动产执行程序办理，不容质权人自行出卖质物，以求受偿”部分（该判例刊载于最高法院四十三年六月印行之判例要旨续编十六页），显然违反民法第八九三条第一项之规定，同时亦违反司法院院字第九八○号解释；后者如最高法院二十九年上字第一七六七号判例：“在第二审追加原非当事人之为他造当事人，不能因原为他造当事人之人表示同意而认为合法”，就现行民事诉讼法第四四六条第一项但书规定之情形而言，显无适用之馀地。虽上列二个判例，均未经司法院院长召集变更判例会议决议变更，但前者因违反法律及司法院之解释，后者因法律已经修正，均无拘束力之可言。退步言之，“判例在事实上，纵有拘束力，亦因有拘束力者，未必即为“法律”或“命令”（宗教之教规及一般社会道德，均有相当拘束力，但不能谓教规或道德，有法律或命令之性质）。本件解释理由书谓“判例在未变更前，有其拘束力”云云，显无法律或法理之依据。
二在体制上不容司法院大法官会议就“判例”有无抵触宪法，加以解释。宪法第七十七条规定：司法院为国家最高司法机关，掌理民事、刑事、行政诉讼之审判。故最高法院就民事、刑事诉讼方面，为国家最高之审判机关；行政法院就行政诉讼方面，为国家最高之审判机关。此二国家最高审判机关之任何一件裁判，在体制上均具有“适法性”（法律审、终审）及“最高性”，除依法定程序如再审、非常上诉等变更外，任何机关无权对于该项具有“适法性”及“最高性”之裁判，再加审核其当否。最高法院及行政法院之“判例”，系由庭长从一般裁判中，择其可为范例者选出，或经全体庭推开会（判例会议）通过，或经详加审核后，呈经司法院核定，始能成立，其“适法性”及“最高性”更无可疑。虽事实上仍有少数不当之“判例”存在，但系由于人的因素所致，不因此而影响其“适法性”及“最高性”。此项不当之“判例”，仅得经由变更判例会议程序自行变更之，不容任何司法机关再加审核，解释其是否抵触宪法。倘司法院大法官会议得将“判例解释为抵触宪法或不抵触宪法，则不但最高法院及行政法院之上，尚有上级法院，且司法院之上，尚有上级司法机关，宪法第七十七条规定司法院为国家之最高司法机关，无异已由司法院大法官会议所取代，与此有关部分之宪政体制，破坏无遗，自非宪法之所许。司法院大法官会议法制定当时，未将“法律或命令”以外之其他可为确终局裁判之依据者，列入得由人民声请司法院大法官会议解释之范围，其故在此（注一）。
（注一）有谓：立法机关制定之“法律”，行政机关发布之“命令”，有抵触宪法情事者，得由司法院大法官会议解释。同理，司法机关作成之“判例”，如有抵触宪法疑义，自亦得由司法院大法官会议加以解释。殊不知前二者系法立法、行政、司法权力互相制衡之当然结果，并世各法治国家皆然。至对于国家最高审判机关之裁判（判例），任何法治国家，绝无得由另一司法机关加以审核，解释其是否抵触宪法之事例。
三行政法院为保障人民权利，免受国家权力侵害之最高审判机关，而非侵害人民权利之机关。声请人主张行政法院之判决及裁定，不法侵害其宪法上之诉讼权，未经依法定程序提起诉讼，不得声请解释宪法。本件声请人因承租叶吉显之耕地，主张桃园县杨梅镇公所于办理订立耕地三七五租约时，误载出租人姓名为叶吉瑞，并漏列三笔耕地，因叶吉显已死亡，不能协同办理更正及补列登记，曾依法单独申请办理登记，该镇公所不予置理，经诉愿、再诉愿受驳回后，提起行政诉讼，亦受驳回，依法再审，不料行政法院六十六年裁字第一五九号裁定，不应适用四十六年裁字第四十一号判例（不得以同一原因，更行声请再审）驳回声请人之声请再审，有妨害声请人之诉讼权，而违背宪法第十六条之规定云云。仅可谓其受宪法保障之“财产权”（耕地租赁为财产权）遭受桃园县杨梅镇公所之侵害，经依法定程序对于该镇公所提起诉讼而已，并无以诉讼权受不法侵害为由，对于行政法院或其评事提起诉讼（例如主张评事有枉法裁判情事），自与司法院大法官会议法第四条第一项第二款规定，人民声请解释宪法应践行之程序不合。
基上所述，本件声请人主张行政法院之裁判不当，侵害声请人之诉讼权，而未以此为理由，对于行政法院或其评事，依法定程序提起诉讼，与司法院大法官会议法第四条第一项第二款规定，人民声请解释宪法应备之要件不合，依同条第二项规定，大法官会议应不受理。况行政法院六十六年裁字第一五九号裁定所适用之同院四十六年裁字第四十一号判例，既非司法院大法官会议法第四条第一项第二款所称之“法律”或“命令”，显非可得声请解释之对象。在国家体制上，同为司法机关之司法院大法官会议，对于国家最高审判机关之“判例”或裁判，又无审查其是否抵触宪法之权，尤不应以行政法院之上级法院及司法院之上级机关自居，对于曾经司法院核定之“判例”，为实体上是否抵触宪法之解释。
实体上之不同意见–本件应为违宪之解释
一声请人系主张“行政法院裁字第一五九号裁定尚有妨害呈请人之诉讼权，而违背宪法第十六条规定”，并未主张同院四十六年裁字第四十一号判例如何抵触宪法，本会议迳就该判例而为解释，系“声请外之解释”。
民事诉讼法第三百八十八条规定，“法院不得就当事人未声明之事项为判决”。违者，无论其判断之理由是否正当，均属“诉外裁判”，当然为违背法令。司法院大法官会议解释宪法及统一解释法令，依司法院大法官会议法第四条、第六条至第九条等规定，均系依“声请”为之。声请解释，必有声请解释之目的（与“诉之声明”相类）及声请解释之原因事实（参阅司法院大法官会议法第六条第四款、第二款、第三款）。本件声请人声请解释，其“呈请书”之“主旨”项下仅载“请交大法官会议解释行政法院适用之法律是否有抵触宪法事”等语，其未声请解释行政法院所适用之“判例”抵触宪法，已极明显。其“呈请书”之“事实（二）”部分载明：“因行政法院之该判决有下列之适用法规显有错误…（１）……不得适用台湾省耕地三七五租约登记办法第二条之‘耕地租约之订立、续订、变更、终止或注销，应由出租人会同承租人依本法之规定申请登记’，应适用同条之‘如因特殊情形，出租人或承租人不能会同对方申请登记时，得由一方陈明理由，填具保证书呈请单独登记’……（２）……行政法院无适用该登记办法第二条规定”等语，核该“呈请书”全文，无只字主张行政法院四十六年裁字第四十一号判例抵触宪法情事。且查声请人提起再审之诉，系以“适用法规显有错误”为理由，其后对于驳回之裁定声请再审，系以“不适用法规”为理由，此有卷附之裁定可稽，并为本件解释理由书首段载明之事实。是声请人非“复以同一原因事实，又对驳回再审声请之裁定，更行声请再审”，事橿明显，行政法院自不应适用与本件情形显不相同之该院四十六年裁字第四十一号判例，驳回声请人再审之声请。故声请人主张“行政法院裁字第一五九号应照准再审，不得适用四十六年裁字第四十一号判例”，不过谓声请人先后分别系以“适用法规显有错误”“不适用法规”之不同原因，为再审之理由，并非“复以同一原因事实……更行声请再审”而已，毫无指摘该判例抵触宪法之意思。本件解释理由书首段既载明“经以‘适用法令显有错误’为理由，诉请再审，……复以‘不适用法令’为理由，对该裁定声请再审”等语，又就声请人所未指摘之行政法院四十六年裁字第四十一号判例是否抵触宪法而为解释，与普通法院之“诉外裁判”相类，应列入“声请外解释”之范围。
二 “再审之事由，应以法律所明定为限”，与判例禁止当事人“不得复以同一原因事实，又对驳回再审声请之裁定，更行声请再审”无关。裁判确定后，就法院方面言，有不可废弃（撤销）性之确定力。就当事人方面言，有信赖性之确定力。故非有法律所定之再审原因（事由），纵令确定之裁判不当，如裁判不适用法规，误解法律、采证不当等，亦不得提起再审之诉或声请再审。但无法定之再审原因而提起再审之诉或声请再审者，在民事诉讼，在民事诉讼，法院仅得以再审之诉或声请再审不合法为理由，以裁定驳回之（民事诉讼法第五○二条第一项，第五○七条）；在刑事诉讼属于“法院认为认声请再审之程序违背规定者，应以裁定驳回之”（刑事诉讼法第四三三条）之范围；在行政诉讼，因行政诉讼法就此并无规定，依该法第三十三条准用民事诉讼法之规定，法院尘以再审之诉或声请再审不合法为理由，以裁定驳回之（行政法院四十八年裁字第三六号、四十九年裁字第七三号判例）。此种以不合法而驳回之再审之诉或请再审，法律均有明文规定，殊无于法律规定之外，另行创设“当事人对于本院所为裁定，声请再审，经驳回后，不得复以同一原因事实，又对驳回再审声请之裁定，更行声请再审”之判例之必要。且“再审之事由，应以法律所明定者为限”，仅有非法明定之事由（原因），不得提起再审之诉或声请再审之义，并无“当事人对于本院所为裁定，声请再审，经驳回后，不得复以同一原因事实，又对驳回再审声请之裁定，更行声请再审”之意。盖前次驳回再审之裁定，不论系以何种理由为依据，对于后一次声请再审，在法律上均无禁止或限制之效力也。亦即对于后一次声请再审，是否合法以及有无理由，均应专就后一次声请再审予以调查及裁判，与前次声请再审之由，是否为“法律所明定者”无关。
本件解释理由书以“再审之事由，应以法律所明定者为限”为理由，而承认于法无据之行政法院所为“声请再审经驳回后，不得复以同一原因事实，又对驳回再审声请之裁定，更行声请再审”之判例之适法性，无异“窃张公之帽，假老李而戴之”，法理不无舛误。
三以同一原因事实，对于驳回再审声请之裁定，更行声请再审，与“滥诉”无关。
行政诉讼之当事人，对于行政法院之裁定，声请再审，经驳回后，复以同一原因事，对于驳回再审声请之裁定，更行声请再审。苟其同一因事实，与行政诉讼法第二十八条之规定相合者（例如先后均系以“适用法规显有错误”为原因），即无以“防（遏）止滥诉”为理由，而谓“不得复以同一原因事实……更行声请再审”。盖行政诉讼法及其准用之民事诉讼法，均无此项禁止之规定也。苟其同一原因事实，与行政诉讼法第二十八条之规定不合者，亦不得以“防止滥诉”为理由，而禁止其更行声请再审。盖再审之诉（或声请再审），为前诉讼之再开及续行，实质上为前诉讼之继续，并非另一新诉，无“防止滥诉”之丁言。何能以“防（遏）止滥诉”为理由，而任意禁止对于驳回再审声请之裁定，以同一原因事实，更行声请再审？四国家欲限制人民宪法上之“诉讼权”，仅得制定“法律”限制之，不得由法院以“判例”限制之。国家（不包括任何之国家机关在内）为防止妨碍他自由，避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益之必要，得制定“法律”，限制人民宪法上享有之“诉讼权”。例如制定国家总动员法，限制“人民债权之行使”（该法第十六条），不许诉请清偿是。此种限制，固为宪法第二十三条所明定，惟行政法院不过为国家最高审判机关之一，并非国家本身，无论基于何种必要，均不得自创“判例”，限制人民之“诉讼权”。本件解释文及解释理由书，既未说明国家（非行政法院）有限制此项再审之特别必要（注二），又未说明“判例”即系国家制定之“法律”之任何理由，徒以“最高法院及行政法院判例，在未变更前有其拘束力，可为各级法院裁判之依据，如有违宪情形，自应有司法院大法官会议法第四条第一项第二款之适用，始足以维护人民之权利……”及“裁判确定后，当事人即应遵守，不容轻易变动”，等，与“国家”得制定“法律”限制人民诉讼权无关之词，承认行政法院得自创“判例”限制人民宪法上享有之“诉讼权”，开司法史上之恶例。名为解释宪法，实已抵触宪法第二十三条之规定。
（注二）行政诉讼法及其准用之民事诉讼法，因提起再审之诉或声请再审，均有再审期间之限制（行政诉讼之再审期间为二个月，民事诉讼之再审期间为三十日，分别规定于行政诉讼法第二十九条、民事诉讼法第五百条），在此颇短之再审期间内，当事人不可能于声请再审经驳回后，复以同一原因事实，再三（多次）声请再审，故行政诉讼法及民事诉讼法均无特设“再审经裁定驳回后，不得更以同一原因声请再审”规定之必要。刑事诉讼法除以（一）因重要证据漏未审酌而声请再审，其期间为二十日（刑事诉讼法四二四条）（二）为受判决人之不利益声请再审，于判决确定后，经过刑法第八十条第一项期间二分之一者，不得为之（同法四二五条）外，以其他原因声请再审者，均无再审期间之限制，甚至于刑罚执行完毕后或已不受执行时，仍得声请再审（刑事诉讼法四二三条）。似此情形，可能以同一原因，无限次声请再审，故刑事诉讼法第四三四条第二项设“经前项裁定（认无再审理由裁定驳回）后，不得更以同一原因声请再审”之规定，即为国家认有限制再审之特别必要，而制定“法律”限制再审之适例。
五行政法院之“判例”，禁止以同一原因事实，更行声请再审，并未明示“系对于当事人以原裁定之再审事由，再对认该事由为不合法裁定，声请再审，认为显不合于行政诉讼法之规定者而言”，纵令有此意思，亦与宪法第二十三条之规定相抵触。
行政法院四十六年裁字第四十一号判例，系谓“行政诉讼之当事人，对于本院所为之裁定，声请再审经驳回后，不得复以同一原因事实，又对驳回再审声请之裁定，更行声请再审。”并无解释理由书所载“系对于声请再审显不合于行政诉讼法之规定者而言”之明示及意思。依“判例”之文义，凡声请再审经驳回后，均不得以同一原因事实，对于驳回再审声请之裁定，更行声请再审。故声请再审，因：（一)不合程式（行政诉讼法第十三条、第十四条、第三十三条准用民事诉讼法第五○一条），（二）已逾期间（行政诉讼第三十条、第二十九条，第三十三条准用民事诉讼法第五○二条第一项），（三）法律上不应准许（例如以发见证人为声请再审理由），（四）无理由，而受裁定驳回后，均不得以同一原因事实，对于驳回再审之裁定，更行声请再审。此项判断，不但于法无据，且有舍法律及判例而不用之违法情形。设有某甲，初以“依法律应回避之评事参与裁判者”（行政诉讼法第二十八条第四款）为原因，声请再审，因声请书不合程式，又不遵补正，经行政法院裁定驳回后，复以同一原因对于驳回再审之裁定，更行声请再审（仍指该评事依法应回避而不回避）。假定此次声请再审，并无（一）不合程式，（二）已逾期间之情形，试问行政法院依何法律，得以“当事人对于本院所为之裁定，声请再审经驳回后，不得复以同一原因事实，又对驳回再审声请之裁定，更行声请再审”为理由，驳回其再审之声请（注三）？又如某乙初以“裁判不适用法规”（非法定之再审事由）为原因，声请再审，受驳回后认该驳回声请再审之裁定，亦有同一原因（裁判不适用法规），对该裁定更行声请再审。此时，行政法院亦仅得以某乙声请再审，核与行政诉讼法第二十八条所列各款情形，不相符合，非法律之所许为理由，以裁定驳回其（更行）再审之声请而已（注四），仍不得以“当事人对于本院所为之裁定，声请再审经驳回后，不得复以同一原因事实，又对驳回再审声请之裁定，更行声请再审”为理由，驳回其（更行）再审之声请。
本件解释理由书谓：行政法院四十六年裁字第四十一号判例“系对于声请再审显不合于行政诉讼法之规定者而言”，虽经煞费苦心，希图削趾适履，但依上举二例观之，仍非合法之论断。且该项“判例”，无论是否“旨在防止当事人滥诉”，本件解释文及解释理由书，均不能说明国家不制定“法律”，限制人民“以同一原因事实……更行声请再审”（如刑事诉讼法第四三四条第二项所设之限制），行政法院竟自创“判例”限制之何以不抵触宪法第二十三条规定之理由。
（注三）依行法院六十一年裁字第二一二号判例：再审之诉经以裁定驳回后，当事人更行声请再审，如认其再审之声请合于法定条件，应先以裁定废弃原裁定，……然后依法为再审之判决。足见更行声请再审，合于法定要件者，行政法院不得以其“复以同一原因事实，又对驳回再审声请之裁定，更行声请再审”，应在受限制之列，而不予准许。
（注四）行政法院五十二年裁字第五号判例：“当事人对于本院裁定所为再审之声请，依行政诉讼法第二十九条（相当于现行法第三十三条）及第二十四条（相当于现行法第二十八条）之规定，必其裁定有民事诉讼法第四百九十二条（现行法为第四百九十六条）所例各款情形之一者，始得为之”。其反面意义为：苟其裁定无民事诉讼法第四百九十六条所列各款情形之者（依现行行政诉讼法之规定，应改为无行政诉讼法第二十八条所列各款情形之一者），依法即不得声请再审。足见以同一原因事实，更行声请再审，不合于法定要件者，行政法院亦不得以其“复以同一原因事实，又对驳回再审声请之裁定，更行声请再审”，应在受限制之列，而以裁定驳回之（应以不合于行政诉讼法第二十八条所列各款情形之一而驳回之）。
基上所述，本件解释，系声请外之解释，当然违法。人民以同一原因事实，对于驳回再审声请之裁定，更行声请再审，并非“滥诉”。限制人民之诉讼权，应由国家制定“法律”为之，行政法院虽为国家最高审判机关之一，但并非国家本身，无论是否“旨在防止当事人之滥诉”，其自创“判例”，限制人民之诉讼权，均显与宪法第二十三条之规定相抵触。本件解释文及解释理由书，以“防止滥诉”，“系对于声请再审显不合于行政诉讼法之规定”等理由，承认行政法院得自创“判例”，限制人民宪法上享有之诉讼权，与宪法第二十三条之规定，不无违背。
不同意见书二：大法官陈世荣
解释文
行政诉讼之当事人，对于行政法院所为之裁定，声请再审经驳回后，又对驳回再审声请之裁定，更行声请再审，虽声请再审之原因事实前后相同，然既非对前裁定更行声请再审，不能以一事再理论。
解释理由书
行政法院四十六年裁字第四十一号判例谓：“行政诉讼之当事人，对于本院之裁定，更行声请再审。”按当事人据以声请再审之裁定，既前后不同，则不能之裁定，更行声请再审。”按当事人据以声请再审之裁定，既前后不同，则不能谓就同一诉讼标的更行声请再审，即使声请再审之原因事实前后相同，显与一事再理之情形有间，仍不得以“当事人对于本院所为之裁定，声请再审经驳回后，不得复以同一原因事实，又对驳回再审声请之裁定，更行声请再审”为理由，驳回其再审声请。

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