司法院释字第232号解释

司法院释字第232号解释
制定机关：中华民国司法院大法官
1988年11月4日

解释字号

释字第 232 号

解释日期

民国 77年11月4日

解释争点

公有土地参加重划，须经行政院核准始得处分？

资料来源

司法院大法官会议解释续编（四）第 99 页司法院公报 第 31 卷 1 期 14-17 页

相关法条

土地法 第 25 条 ( 64.07.24 )

平均地权条例 第 56、58 条 ( 75.06.29 )

解释文

　　公有土地参加依平均地权条例第五十八条之土地所有权人自行组织重划会办理市地重划，其实质意义与主管机关依同条例第五十六条办理市地重划，而将公有土地核定属重划区范围予以重划同，系为实现宪法平均地权之政策而设，并非土地所有权人以自己之意思使权利发生变更之处分行为，自无土地法第二十五条之适用。

理由书

　　依平均地权条例第五十六条至第五十八条规定，都市土地重划，有由各级主管机关报经上级主管机关核准后办理者，有由土地所有权人自行组织重划会经主管机关核准后实施者。后一情形之重划，乃国家为促进土地利用，扩大市地重划，奖励土地所有权人自行组织重划会办理市地重划而设，以免主管机关依前一情形办理重划多所劳费，两者均有公有土地夹杂在内之可能，其在手续上固有所不同，但在实质意义上则均为主管机关准否重划之行政处分，旨在实现宪法平均地权之政策，促进土地利用效益，加速取得公共设施保留地。在后一情形之重划，祇须重划区内私有土地所有权人半数以上，而其所有土地面积超过重划区私有土地总面积半数以上者之同意，并经主管机关核准即可；在前一情形之重划，须有重划地区内私有土地所有权人半数以上，而其所有土地面积超过重划地区土地总面积半数者表示反对时，主管机关始应予调处，并参酌反对理由修订重划计画书重行报请核定，公告实施，土地所有权人不得再提异议。其中所谓“同意”或“反对”，仅系私有土地所有权人，促使主管机关行使职权或重新斟酌之手段，而与公有土地无涉。且市地重划交换分配之结果，依上开条例第六十二条前段规定：“市地重划后，重行分配与原土地所有权人之土地，自分配结果确定之日起，视为其原有之土地”。就此交换分配言，乃系法律规定之效果，并非土地所有权人以自己之意思使权利发生变更之处分行为，亦至明显。至于土地法第二十五条规定：“省市县政府对于其所管公有土地，非经该管区内民意机关同意，并经行政院核准，不得处分，或设定负担或为超过十年期间之租赁”，其所谓“处分”，系指基于土地所有权人自己之意思使权利发生变更之行为而言，并不包括上述参加市地重划之情形在内；其规定应经“行政院核准”，亦与市地重划依上开条例规定，由中央或地方主管机关核准者有别。从而公有土地参加上述后一情形之市地重划，自无土地法第二十五条之适用。

意见书

不同意见书一： 　　　　　　　　　　大法官 吴庚
按县市议会为县市之立法机关，县市政府则为县市之执行机关，二者行使职权发生歧见，法规巳定有解决之途径。质言之，县市议会之意思通常表现为决议案，凡经县市议会依职权决议之事项，县市政府均应照案执行，如认为窒碍难行时，则应呈经上级政府核可，于一定期间内退回议会覆议；又如议会之决议与中央法令、省法规抵触或违背基本国策者，则属无效或应予撤销之问题，此观台湾省各县市实施地方自治纲要第五十条、第二十四条及第五十八条（台湾省各县市议会组织规程，亦有相似条文）之规定，甚为明显，本件台南市议会来函既称，声请解释系因该会适用法令与他机关即台南市政府巳表示之见解有异，自应循上开法规所设之途径，以谋解决，并无司法院大法官会议法第七条之适用。若谓本件系单纯对于法令，见解不相一致，非前述台湾省各县市实施地方自治纲要第五十条决议窒碍难行之情形，惟查关于法令歧见或疑义，无论自由治监督体系或法规主管机关之观点而言，县市议会之上均有省政府及中央主管部会两个层级存在。本件未经台湾省政府及内政部表示意见，而台南市政府于致该市议会函件中所引述台湾省政府地政处另案曾经表示之见，究非主管机关正式函释可比，纵事后本院函查得知，内政部所持见解与台南市议会有异，但司法机关受理案件应先程序而后实体，必程序上巳合乎受理要件，而后始能为实体上之审查，本件仍非可由台南市议会越级迳向本院提出声请。又查大法官会议受理地方议会函请统一解释，近年虽有两例：释字第一八四号及释字第二一二号，惟前者系台（直辖）市议会与审计机关适用审计法之见解有异，后者系台北市议会适用工程受益费征收条例所持见解与内政部不同，提出声请而为之解释，均与本件性质上为县市议会与同级政府间之歧见有别，是以上述案例亦不能作为本件应予受理之依据。爰依司法院大法官会议法第十七条及同法施行细则第七条提出程序上之不同意见如上。
不同意见书二： 　　　　　　　　　　　　　大法官 杨建华 翁岳生 杨日然 马汉宝
一 本件台南市议会系以公有土地参加自办市地重划，是否属于土地之经营、处分、交换之行为，与台南市政府所持见解相异，请予解释。依其声请意旨，本院应解释者，为公有土地参加自办市地重划，是否属于经营、处分、交换之行为。乃过半数大法官决议之解释文，并未针对上开声请意旨而为解释，仅认公有土地参加自办市地重划，其实质意义与将公有土地核定属重划区范围内予以重划同，并非土地所有权人依自己之意思使权利发生变更之处分行为，自无土地法第二十五条之适用。在解释文中就其是否为经营、处分、交换之行为，并未深论，就统一解释之功能言，似值商榷。
二 依土地法第二十五条规定“省市县政府对于其所管公有土地，非经该管民意机关同意，并经行政院核准，不得处分或设定负担或为超过十年期间之租赁”。台湾省各县市实施地方自治纲要第二十一条第七款亦规定县市议会有议决县市财产之经营及处分之职权。上开规定之立法理由，系以省县市民意机关为省县市之意思决定机关，其所有不动产之权利得丧变更，应由其有先为表示意思之机会，然后由省县市政府依其决议而为执行。
三 该管民意机关为前项之同意或决议，原系基于公地所有权人地位所为之意思表示，此与核定重划事项乃系基于地政主管机关立场所为之行政处分，本为两事。若以地政机关有权核定重划事项，即迳行认为无土地法第二十五条或各县市实施地方自治纲要关于公地所有权人意思决定规定之适（原解释未就实施地方自治纲要之规定解释），观念上似将两者混淆。
四 本件系自办市地重划，依法应由土地所有权人以自治方式办理，此与公办市地重划系由行政机关依其职权办理者，尚有不同。在公办重划固非所有权人依自己意思发生权利得丧变更之处分行为而自办市地重划，则系以土地所有权人自己之意思并自行组织重划会办理理。原解释将公办市地重划与自办市地重划混为一谈，似有误会。
五 按平均地权条例第五十八条第二项就自办市地重划，虽仅规定由重划区内私有土地所有权人半数以上，而其所有土地面积超过重划区私有土地总面积半数以上者之同意为之，而未涉及应否经公有土地所有权人之同意。惟该条例既未明示排斥公地所有权人同意之明文，能否以之认为系土地法第二十五条之特别规定，非无斟酌之馀地。且依本院释字第二号解释，“省略规定之事项，应认为有意省略”，以及“明示规定其一者，应认为排除其他”之法谚，并非在任何情形下均可适用。公有土地之经营、处分，在土地法及地方自治之实施，在法律未明示排斥其适用以前，即认为得停止上述土地法及台湾省各县市实施地方自治纲要规定之适用，亦非适宜之解释。
六 平均地权条例第六十二条前段，唯有“市地重划后，重行分配与原土地所有权人之土地，自分配结果确定之日起，视为原有之土地”，惟土地重划之结果，必须将重划区内土地交换分合，并得以现金补偿（土地法第一百三十六条，平均地权条例第六十条至第六十二条），就交换分合言，类于民法上之互易（民法第三百九十八条），就金钱补偿言，则系以金钱买受土地，补偿之“金钱”，既不能“视为原有土地”，若谓此种情形，尚非处分行为，未免漠视事实。
七 如认市地重划，及为促进土地利用，改良土地之行为，至少亦应解为系“经营”土地之行为，依台湾省各县市实施地方自治纲要第二十一条第七款之规定，亦应经议会之议决。台南市议会系声请就上述自治纲要并为解释，而本解释文及其理由书，仅就土地法部分采否定见解，就并请解释之台湾省各县市实施地方自治纲要，略而未提，似有就巳请求解释之事项未予解释之嫌。
八 如原解释之意旨，认自办市地重划，无庸公地所有权人之同意，不仅公私土地之所有权人在法律上地位不平等，若某区域公地多于私地而自办市地重划，则少数私有土地之所有权人即可决定多数公有土地之命运，是否妥适？无待辞费。或谓此种情形主管机关于核准重划时，自可依平均地权条例第五十七条为斟酌，惟该条乃为公办重划，与同条例第五十八条之自办重划无关，曾经内政部地政司派员到院说明有案。且若有不属该管县市所有公地夹杂其间，如台湾省之土地夹杂在台北市土地中，台北市政府之斟酌，能否完全摒弃本位主义，亦非无考虑馀地。
九 本件如兼筹并顾，宜为左列之解释：
解释文
依平均地权条例办理之市地重划，既得将原有土地交换分合，并得以现金补偿，对土地所有权人而言，乃为处分行为，就促进土地利用言，亦为经营行为，省市县政府对于其所管公有土地参加自办市地重划，应为土地法第二十五条所定公有土地处分行为，或为台湾省各县市实施地方自治纲要第二十一条第七款县市财产之经营及处分行为，仍应依各该条规定，经该管区内民意机关为参加之同意或决议。惟既经同意或决议参加重划，关于具体之交换分方法，或如何以现金补偿，则依有关之法令规定办理，无须再经民意机閞之同意或决议。
解释理由书
按都市土地重划，有由政府依其职权办理者，有由土地所有权人自行组织重划会办理者，平均地权条例第五十六条、第五十七条、第五十八条分别定有明文。其系由土地所有权人自行办理市地重划者，乃系以土地所有权人自治之方式办理，自应尊重重划区内全部土地所有权人之意思。而土地重划得将重划区内土地交换分合，并得以现金补偿，此就土地法第一百三十六条、平均地权条例第六十条至第六十二条各规定可以明了。土地重划既应交换分合或以现金补偿，自为处分行为，就促进土地利用之行为言，亦为经营行为。省市县政府对于其所管公有土地，参加自办市地重划，既为土地法第二十五条所定处分行为，或台湾省各县市实施地方自治纲要第二十一条第七款之经营及处分行为，仍应依各该条规定经该管区内民意机关为参加之同意或决议。惟既经同意或决议参加重划，其具体交换分合方法如何？或如何以现金补偿？须就重划区内土地，通盘斟酌，如有异议，平均地权条例第六十条之二另有其解决程序，自无须再依上开法定程序，另经该管区内民意机关之同意或决议。

相关附件

抄台湾省台南市议会函
主旨：公有土地参加自办市地重划，本会认为系经营、处分、交换之行为，与台南市政府所持见解相异，以致于法令适用上巳发生疑义与争议，谨请准予统一解释其是否属于土志（财产）之经营、处分、交换？以解疑义与争议，至所企祷。
说明：
一 本（台南）市自办土地重划地区内列有市有土地在内，该土地因参加其重划而致原状变更、面减少、情如交换，损益发生；此情是否属于公有土地之经营或处分或交换乎？于法令适用上巳发生疑义与争议。
二 按土地法第廿五条：“省市县政府对于其所管公有土地，非经该管民意机关同意，并经行政院核准，不得处分或设定负担或为超过十年期间之租赁”与台湾省各县市实施地方自治纲要第廿一条“县市议会之职权如左：七、议决县市财产之经营及处分”，又依内政部以台（45）内字第七一四四号函释示“（三）、关于处分一项，县市政府如对公有财产之变卖、交换、损赠、拆除等，似应经民意机关同意后为之”之诸规定，凡关于县市政府所有“财产”范围之属于不动产（包括土地房屋）部分，其处分、经营及交换等，自应先经该管民意机关同意后为之。惟台南市政府依据台湾省政府地政处 76.11.28 七六地二字第七五一三九号函释示“公有土地之参加重划及重划机关依法所为之分配（指配）均非土地法第廿五所定之公有土地处分行为，应不受土地法第二十五条规定之限制。”、“市地重划区内省市县有土地，如重划后应分配之面积未达最小分配面积标准二分之一，依法以现金补偿时，依内政部 76.05.23 台（76）内地字第五○四二三四号函规定：乃原有土地面积过于零碎，实施交换分合之必要措施，得不受土地法第二十五条规定之限制”，是则公（市）有土地参加自办土地重划，毋须经该管民意机关同意，而台南市政府乃持此见解，未提经本会同意而迳行参加其重划。然而，本会认为公（市）有土地参加自办市地重划为土地重划为土地之经营、处分、交换行为之一，与本会职权所系，自应先经本会同意始可。为此，本会就其职权上适用法律或命令所持见解，与他机关即台南市政府适用同一法律或命令时，所巳表示之见解有异，以致巳发生疑义与争议之存在，援依司法院大法官会议法第七条之规定，声请钧院大法官会议准予统一解释“公（市）有土地参加自办土地重划，是否属于土地之经营、处分或交换？”以解疑义与争议，而明确权责，至所企祷。
台南市议会议长 张 坤 山