司法院释字第322号解释

司法院释字第322号解释
制定机关：中华民国司法院大法官
1993年6月18日

解释字号

释字第 322 号

解释日期

民国 82年6月18日

解释争点

内政部限一并征收土地残馀部分之要求于定期内提出之函释违宪？

资料来源

司法院公报 第 35 卷 8 期 26-29 页

相关法条

土地法 第 217、219 条 ( 78.12.29 )

解释文

　　中华民国三十五年四月二十九日修正公布之土地法第二百十七条规定：“征收土地之残馀部分面积过小，或形势不整，致不能为相当之使用时，所有权人得要求一并征收”，对于要求一并征收之期间未予明定，内政部为贯彻同法第二百十九条关于征收完毕后限一年内使用之意旨，六十八年十月九日台内地字第三○二七四号函谓：“要求一并征收，宜自协议时起，迄于征收完毕一年内为之，逾期应不受理”，系为执行上开土地法第二百十七条所必要，与宪法并无抵触。

理由书

　　中华民国三十五年四月二十九日修正公布之土地法第二百十七条规定：“征收土地之残馀面积过小，或形势不整，致不能为相当之使用时，所有权人得要求一并征收”，对于要求一并征收之期间则未予明定，惟同法第二百十九条规定：“征收私有土地后，不依核准计画使用，或于征收完毕一年后不实行使用者，其原土地所有权人得照原征收价额收回其土地”（上述土地法条文均已于七十八年十二月二十九日修正），是以土地所有权人要求一并征收，自不能无期间之限制，其期间亦不能较第二百十九条所定者为长，否则需地机关无从于法定期间内依核准之征收计画实行使用，于增进公共利益，迅速确定人民权利，均有妨碍，内政部为贯彻上开第二百十九条之意旨，六十八年十月九日台内地字第三○二七四号函谓：“要求一并征收，宜自协议时起，迄于征收完毕一年内为之，逾期应不受理”，系为执行上开土地法第二百十七条所必要，与宪法并无抵触。
　　该会议由司法院林院长洋港担任主席，大法官翁岳生﹑翟绍先、杨与龄﹑李钟声、杨建华﹑杨日然﹑马汉宝﹑刘铁铮﹑郑健才、吴庚 ﹑史锡恩、陈瑞堂、张承韬﹑李志鹏出席，会中通过之解释文﹑解释理由书经该院以院令公布。

相关附件

抄曹陈０兰声请书
主旨：为未修正前土地法第二一七条：“征收土地之残馀部分面积过小，或形势不整，致不能为相当之使用时，所有权人得要求一并征收之”，并无期间之限制，内政部六十八年十月九日台内地字第三○二七四号对该条文之函释令：“至要求一并征收，宜自协议时起，迄于征收完毕一年内为之，逾期应不予受理”，予以一年之期限，严重侵害人民基于宪法所保障之财产权利，该内政部三○二七四号函释令，有无抵触宪法，声请解释。
说明：
一、依宪法第十五条规定：人民之财产权应予保障，声请人原在三重市有土地五百馀坪，于民国六十年政府开辟国道高速公路时被征收，尚残馀部分为三重市仁兴段二一八七地号（面积十六平方公尺）及二一八九地号（面积十五平方公尺），均为三角形，因面积过小地形不整不能为相当之使用，声请人于七十八年六月十日向台北县政府申请一并征收，其时土地法第二一七条尚未修正，而台北县政府却引用内政部六十八年十月九日台内地字第三○二七四号函释令认要求一并征收已逾一年以内之期限，不予受理，经声请人提出诉愿、再诉愿，亦均引用内政部三○二七四号函释令，认已逾要求一并征收之期限予以驳回，声请人乃向行政法院提起行政诉讼，而行政法院以八十年度判字第二○四号判决主文原告之诉驳回，致本案已告确定。声请人被征收土地之残馀部分因已不能为相当之使用，又不准要求一并征收，而任其荒废，故严重违反宪法对人民财产权保障之意旨。
二、依中央法规标准法第六条规定“应以法律规定之事项，不得以命令定之”，又依司法院大法官会议法第二条规定：“大法官会议掌理司法院解释宪法及统一解释法律与命令事项。”故内政部根本无权解释法律，而未修正前之土地法第二一七条规定：“所有权人得要求一并征收之”，并无时间之限制，而内政部台内地字第三○二七四号函释令硬加以一年以内之期限，显系违宪违法，而行政法院驳回原告之诉，其主要理由谓：“内政部就此情形于六十八年十月九日台内地字第三○二七四号函曾有：‘至要求一并征收之期限，宜自征收前之协议时起迄于征收完毕一年以内止，逾期不予受理’之释示，其酌情定期，尚称合理，应予适用。良以权利之行使既不应漫无限制，行政机关为求法律关系早日确定，于法律未规定时，予以补充之规定，并无不合”。此种说词显然亦认内政部台内地字第三○二七四号函释令为合法而适用之，其适用法规显有错误。又依大院大法官会议第二七四号解释：“认行政命令增加法律所没有的期间限制，有违宪法保障人民权利之意旨”，而内政部台内地字第三○二七四号函释令将土地法第二一七条（未修正前)予以所有权人要求一并征收一年以内之期限。与大院大法官会议第二七四号解释同样之情形，是否亦属有违宪法保障人民权利之意旨，故声请解释。
三、声请人原有五百馀坪土地于六十年被征收，残馀部分因不谙法律有得要求一并征收之规定而延至七十八年六月十日始要求一并征收，而遭台北县政府不予受理，其时土地法第二一七条尚未修正，故应适用未修正前之法律规定。虽经声请人提出诉愿、再诉愿，均遭驳回，再提起行政诉讼，亦经行政法院以八十年度判字第二○四号判决主文原告之诉驳回，现本案业已确定，故声请解释据以驳回要求一并征收之内政部六十八年十月九日台内地字第三○二七四号函释令为违宪。以凭再度申请要求一并征收，以符合宪法保障声请人财产权利之意旨。四、附件：行政诉讼起诉书、行政法院判决书影印本各乙份。
谨 呈
司法院
声请人：曹陈０兰
中 华 民 国 八 十年 三 月 五 日
附 件：行政法院判决 八十年度判字第二○四号
原 告 曹陈０兰
被告机关 台北县政府
右原告因请求一并征收土地事件，不服内政部中华民国七十九年九月二十六日台（79）内诉字第八一六八四三号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：
主 文
原告之诉驳回。
事 实
缘原告所有座落台北县三重市仁兴段二一八七、二一八九号两笔土地，系民国六十年间开辟高速公路征收土地后所剩之残馀土地，原告于七十八年六月间申请依土地法第二百十七条规定一并征收未获处理，及于79.01.06再提出申请，经被告机关以 79.01.25 七九北府地四字第六六四五号函复：“二、土地法第二一七条要求一并征收之期限，依内政部六十八年十月九日台内地字第三○二七四号函释宜自征收前之协议时起，迄于征收完毕一年以内止，逾期应不予受理，本案仁兴段二一八九、二一八七号土地如为六十年高速公路征收土地残馀部分，依规定陈情已逾期限不予受理”，否准其申请。原告不服循序提起诉愿、再诉愿递遭决定驳回，遂提起行政诉讼，兹摘叙两造诉办意旨如次：
原告起诉意旨略谓：一、土地法第二百十七条所谓：“征收土地之残馀部分，面积过小或地形不整，致不能为相当之使用时，所有权人得要求一并征收之。”其立法意旨在保护所有权人之权益，其不设申请一并征收之期限，亦在避免所有权人第二次之损害。内政部六十八年十月九日台内地字第三○二七四号函释，在“情”“理”“法”各方面均有未合。盖解释法律与命令乃司法院大法官会议之职权，内政部根本无权解释法律，该函释将土地法第二百十七条规定硬加入一年之期限，形同修改法律，且已超出所谓解释之范围。又依中央法规标准法第六条规定：“应以法律规定之事项，不得以命令定之。”内政部之上开函释违背法律，亦属无效。况内政部之释函为对内文件，未明令公布，所有权人不知有此一年期限之限制者，大有人在，硬要实施一年内申请一并征收之限制，势必使被征收土地而有残馀部分者遭受第二次损失，既不合情，又不合理。二、内政部决定驳回原告再诉愿理由虽谓：七十八年十二月二十九日修正土地法第二百十七条后段有：“所有权得于公告期满六个月内，向县、市政府要求“并征收之”之规定，原告于七十九年一月十六日提出一并征收之申请，应依行为时之修正土地法之规定办理，显系误解。查土地法第二百十七条既系就“征收土地残馀部分”而为规定，则“行为时”应指征收之行为而言。原告土地系六十年间被征收，而当时之土地法第二百十七条并无六个月内申请之期限限制，依法律不溯既往原则，该土地法修正规定对原告要求一并征收，应无拘束力。三、要求一并征收之残馀土地均为“面积过小”之土地，其地价不多，纵使政府今年未编列预算，明年亦可编列，内政部驳回原告再诉愿之另一理由谓：“倘要求一并征收之请求权久悬不决，则政府机关难以编列预算支应”更不合情理。四、系争申请一并征收之二一八七、二一八九号两笔土地，均系六十年间政府兴建高速公路时，被征收土地之残馀部分，被告机关答辩书所谓：“因不属上述都市计画预定地之征收范围内，如一并征收，则有违都市计画之规定”云云，不知被告机关所称“都市计画预定地之范围”系何所指？一并征收又系违反都市计画法那一条之规定？等语。
被告机关答辩意旨略称：一、原告提出一并征收土地之时，已逾内政部六十八年十月九日台内地字第三○二七四号函示所定一年之期限，被告机关未予受理，并无不合。二、系争申请一并征收之土地，因不属上述都市计画预定地之征收范围内，如予一并征收，则有违都市计画之规定，为免妨碍都市区域画分计画，故未受理其申请，于法并无不合。三、查土地法第二百十七条之规定仅系“得”要求一并征收之，但并无“必须”一并征收之规定，其法意主旨仅系得提出申请要求，但需地单位及有关机关当应考虑其用途，及保管、规画，以及有无妨碍都市计画等因素作为是否受理，而予核定准驳之处理，且系争保留地尚可供毗邻土地规画使用之价值，基此未予影响原告之权益等语。
理 由
按原告所有系争坐落台北县三重市仁兴段二一八七、二一八九号两笔土地系于六十年间政府开辟国道高速公路征收土地时由原三重市三重埔段车路头五六－三号及五七－六号土地分出之征收残馀部分，前者面积○．○○一六公顷，后者面积○．○○一五公顷，因地形不整，致不能为相当之使用等情，已为两造之所不争，且有土地标示变更结果通知书及地籍图影本在卷可稽。兹原告请求一并征收而被告机关不予准许。是则本件争执之焦点厥在于原告可否申请就系争两笔土地一并予以征收是已。查原告最早于七十六年六月十日申请就系争二笔土地及另外同段一七○一、一七○二号等四笔土地一并征收，被告机关未为处理，嗣原告于七十九年一月十六日（再诉愿决定书误载为七十九年一月六日）再度提出申请，被告机关乃以79.01.25 七九北府地四字第六六四五号函复， 除一七○一、一七○二号两笔土地著由三重市公所另行查明迳复外，略以：“二、土地法第二百十九条（应系第二百十七条之误）要求一并征收之期限，依内政部六十八年十月九日台内地字第三○二七四号函释，宜自征收前之协议时起，迄于征收完毕一年以内，逾期应不予受理。本案仁兴段二一八七、二一八九号土地如为六十年高速公路征收土地残馀部分，依规定陈情已逾期限，不予受理”云云，而为否准之处分。故被告机关 79.01.25 七九北府地四字第六六四五号函，可认系兼对原告七十六年六月十日及七十九年一月十六日两次申请所为之行政处分。本此立论，就前者言之，当时土地法虽无“所有权人得于征收公告期满六个月内，向市、县地政机关要求一并征收”之规定，但寻绎该条法意，乃应于征收之同时或公告后合理期限内为之。内政部就此种情形于六十八年十月九日台内地字第三○二七四号函曾有：“‥‥‥至要求一并征收之期限，宜自征收前之协议时起迄于征收完毕一年以内止，逾期不予受理”之释示，其酌情定期，尚称合理，应予适用。良以权利之行使既不应漫无限制，行政机关为求法律关系早日确定，于法律未规定时，予以补充之规定，并无不合。尤其该函释规定为自征收前之协议时即可请求一并征收，甚至于征收完毕后在一年内尚可请求，其所定期间不能谓不长，原告指谓该函释违宪违法而无效，殊有误会。系争两笔土地既在六十年间既已完成征收，则被告机关因原告迟至七十六年六月十日始行请求一并征收，逾越该函释所定期限，乃对之处分不予受理，自无违误。再就后者言之，七十九年一月十六日原告第二次申请时，已在土地法第二百十七条于七十八年十二月二十九日修正之后，自应适用修正后该条：“征收土地之残馀部分，面积过小或地形不整，致不能为相当之使用时，所有权人得于征收公告期满六个月内向市、县地政机关要求一并征收之”之规定。盖依程序从新，实体从旧之适用法规原则，原告第二次申请时既已在土地法修正公布之后，自应适用修正后土地法之规定。按该修正后土地法既已明定所有权人请求一并征收之权利应在征收公告期满六个月内行使，则再诉愿受理机关，以原告七十九年一月十六日之第二次申请已逾土地法第二百十七条之规定，认为不应准许，亦无不合。至其就前开内政部68.10.09 台内地字第三○二七四号解释牵涉年度预算之解释是否合理并不影响本件应予驳回之上开论断之正确性。本件原告请求一并征数系争土地，被告机关以其逾期申请为由，为否准之处分，并无违误。一再诉愿决定递予维持，亦无不合。原告起诉意旨，难谓有理由，应予驳回。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判决如主文。
中 华 民 国 八 十 年 二 月 七 日
（本声请书其馀附件略）