司法院釋字第322號解釋

司法院釋字第322號解釋
制定機關：中華民國司法院大法官
1993年6月18日

解釋字號

釋字第 322 號

解釋日期

民國 82年6月18日

解釋爭點

內政部限一併徵收土地殘餘部分之要求於定期內提出之函釋違憲？

資料來源

司法院公報 第 35 卷 8 期 26-29 頁

相關法條

土地法 第 217、219 條 ( 78.12.29 )

解釋文

　　中華民國三十五年四月二十九日修正公布之土地法第二百十七條規定：「徵收土地之殘餘部分面積過小，或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得要求一併徵收」，對於要求一併徵收之期間未予明定，內政部為貫徹同法第二百十九條關於徵收完畢後限一年內使用之意旨，六十八年十月九日臺內地字第三○二七四號函謂：「要求一併徵收，宜自協議時起，迄於徵收完畢一年內為之，逾期應不受理」，係為執行上開土地法第二百十七條所必要，與憲法並無牴觸。

理由書

　　中華民國三十五年四月二十九日修正公布之土地法第二百十七條規定：「徵收土地之殘餘面積過小，或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得要求一併徵收」，對於要求一併徵收之期間則未予明定，惟同法第二百十九條規定：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」（上述土地法條文均已於七十八年十二月二十九日修正），是以土地所有權人要求一併徵收，自不能無期間之限制，其期間亦不能較第二百十九條所定者為長，否則需地機關無從於法定期間內依核准之徵收計畫實行使用，於增進公共利益，迅速確定人民權利，均有妨礙，內政部為貫徹上開第二百十九條之意旨，六十八年十月九日臺內地字第三○二七四號函謂：「要求一併徵收，宜自協議時起，迄於徵收完畢一年內為之，逾期應不受理」，係為執行上開土地法第二百十七條所必要，與憲法並無牴觸。
　　該會議由司法院林院長洋港擔任主席，大法官翁岳生﹑翟紹先、楊與齡﹑李鐘聲、楊建華﹑楊日然﹑馬漢寶﹑劉鐵錚﹑鄭健才、吳庚 ﹑史錫恩、陳瑞堂、張承韜﹑李志鵬出席，會中通過之解釋文﹑解釋理由書經該院以院令公布。

相關附件

抄曹陳０蘭聲請書
主旨：為未修正前土地法第二一七條：「徵收土地之殘餘部分面積過小，或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得要求一併徵收之」，並無期間之限制，內政部六十八年十月九日臺內地字第三○二七四號對該條文之函釋令：「至要求一併徵收，宜自協議時起，迄於徵收完畢一年內為之，逾期應不予受理」，予以一年之期限，嚴重侵害人民基於憲法所保障之財產權利，該內政部三○二七四號函釋令，有無牴觸憲法，聲請解釋。
說明：
一、依憲法第十五條規定：人民之財產權應予保障，聲請人原在三重市有土地五百餘坪，於民國六十年政府開闢國道高速公路時被徵收，尚殘餘部分為三重市仁興段二一八七地號（面積十六平方公尺）及二一八九地號（面積十五平方公尺），均為三角形，因面積過小地形不整不能為相當之使用，聲請人於七十八年六月十日向臺北縣政府申請一併徵收，其時土地法第二一七條尚未修正，而臺北縣政府卻引用內政部六十八年十月九日臺內地字第三○二七四號函釋令認要求一併徵收已逾一年以內之期限，不予受理，經聲請人提出訴願、再訴願，亦均引用內政部三○二七四號函釋令，認已逾要求一併徵收之期限予以駁回，聲請人乃向行政法院提起行政訴訟，而行政法院以八十年度判字第二○四號判決主文原告之訴駁回，致本案已告確定。聲請人被徵收土地之殘餘部分因已不能為相當之使用，又不准要求一併徵收，而任其荒廢，故嚴重違反憲法對人民財產權保障之意旨。
二、依中央法規標準法第六條規定「應以法律規定之事項，不得以命令定之」，又依司法院大法官會議法第二條規定：「大法官會議掌理司法院解釋憲法及統一解釋法律與命令事項。」故內政部根本無權解釋法律，而未修正前之土地法第二一七條規定：「所有權人得要求一併徵收之」，並無時間之限制，而內政部臺內地字第三○二七四號函釋令硬加以一年以內之期限，顯係違憲違法，而行政法院駁回原告之訴，其主要理由謂：「內政部就此情形於六十八年十月九日臺內地字第三○二七四號函曾有：『至要求一併徵收之期限，宜自徵收前之協議時起迄於徵收完畢一年以內止，逾期不予受理』之釋示，其酌情定期，尚稱合理，應予適用。良以權利之行使既不應漫無限制，行政機關為求法律關係早日確定，於法律未規定時，予以補充之規定，並無不合」。此種說詞顯然亦認內政部臺內地字第三○二七四號函釋令為合法而適用之，其適用法規顯有錯誤。又依大院大法官會議第二七四號解釋：「認行政命令增加法律所沒有的期間限制，有違憲法保障人民權利之意旨」，而內政部臺內地字第三○二七四號函釋令將土地法第二一七條（未修正前)予以所有權人要求一併徵收一年以內之期限。與大院大法官會議第二七四號解釋同樣之情形，是否亦屬有違憲法保障人民權利之意旨，故聲請解釋。
三、聲請人原有五百餘坪土地於六十年被徵收，殘餘部分因不諳法律有得要求一併徵收之規定而延至七十八年六月十日始要求一併徵收，而遭臺北縣政府不予受理，其時土地法第二一七條尚未修正，故應適用未修正前之法律規定。雖經聲請人提出訴願、再訴願，均遭駁回，再提起行政訴訟，亦經行政法院以八十年度判字第二○四號判決主文原告之訴駁回，現本案業已確定，故聲請解釋據以駁回要求一併徵收之內政部六十八年十月九日臺內地字第三○二七四號函釋令為違憲。以憑再度申請要求一併徵收，以符合憲法保障聲請人財產權利之意旨。四、附件：行政訴訟起訴書、行政法院判決書影印本各乙份。
謹 呈
司法院
聲請人：曹陳０蘭
中 華 民 國 八 十年 三 月 五 日
附 件：行政法院判決 八十年度判字第二○四號
原 告 曹陳０蘭
被告機關 臺北縣政府
右原告因請求一併徵收土地事件，不服內政部中華民國七十九年九月二十六日臺（79）內訴字第八一六八四三號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
事 實
緣原告所有座落臺北縣三重市仁興段二一八七、二一八九號兩筆土地，係民國六十年間開闢高速公路徵收土地後所剩之殘餘土地，原告於七十八年六月間申請依土地法第二百十七條規定一併徵收未獲處理，及於79.01.06再提出申請，經被告機關以 79.01.25 七九北府地四字第六六四五號函復：「二、土地法第二一七條要求一併徵收之期限，依內政部六十八年十月九日臺內地字第三○二七四號函釋宜自徵收前之協議時起，迄於徵收完畢一年以內止，逾期應不予受理，本案仁興段二一八九、二一八七號土地如為六十年高速公路徵收土地殘餘部分，依規定陳情已逾期限不予受理」，否准其申請。原告不服循序提起訴願、再訴願遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敘兩造訴辦意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、土地法第二百十七條所謂：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或地形不整，致不能為相當之使用時，所有權人得要求一併徵收之。」其立法意旨在保護所有權人之權益，其不設申請一併徵收之期限，亦在避免所有權人第二次之損害。內政部六十八年十月九日臺內地字第三○二七四號函釋，在「情」「理」「法」各方面均有未合。蓋解釋法律與命令乃司法院大法官會議之職權，內政部根本無權解釋法律，該函釋將土地法第二百十七條規定硬加入一年之期限，形同修改法律，且已超出所謂解釋之範圍。又依中央法規標準法第六條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」內政部之上開函釋違背法律，亦屬無效。況內政部之釋函為對內文件，未明令公布，所有權人不知有此一年期限之限制者，大有人在，硬要實施一年內申請一併徵收之限制，勢必使被徵收土地而有殘餘部分者遭受第二次損失，既不合情，又不合理。二、內政部決定駁回原告再訴願理由雖謂：七十八年十二月二十九日修正土地法第二百十七條後段有：「所有權得於公告期滿六個月內，向縣、市政府要求「併徵收之」之規定，原告於七十九年一月十六日提出一併徵收之申請，應依行為時之修正土地法之規定辦理，顯係誤解。查土地法第二百十七條既係就「徵收土地殘餘部分」而為規定，則「行為時」應指徵收之行為而言。原告土地係六十年間被徵收，而當時之土地法第二百十七條並無六個月內申請之期限限制，依法律不溯既往原則，該土地法修正規定對原告要求一併徵收，應無拘束力。三、要求一併徵收之殘餘土地均為「面積過小」之土地，其地價不多，縱使政府今年未編列預算，明年亦可編列，內政部駁回原告再訴願之另一理由謂：「倘要求一併徵收之請求權久懸不決，則政府機關難以編列預算支應」更不合情理。四、系爭申請一併徵收之二一八七、二一八九號兩筆土地，均係六十年間政府興建高速公路時，被徵收土地之殘餘部分，被告機關答辯書所謂：「因不屬上述都市計畫預定地之徵收範圍內，如一併徵收，則有違都市計畫之規定」云云，不知被告機關所稱「都市計畫預定地之範圍」係何所指？一併徵收又係違反都市計畫法那一條之規定？等語。
被告機關答辯意旨略稱：一、原告提出一併徵收土地之時，已逾內政部六十八年十月九日臺內地字第三○二七四號函示所定一年之期限，被告機關未予受理，並無不合。二、系爭申請一併徵收之土地，因不屬上述都市計畫預定地之徵收範圍內，如予一併徵收，則有違都市計畫之規定，為免妨礙都市區域畫分計畫，故未受理其申請，於法並無不合。三、查土地法第二百十七條之規定僅係「得」要求一併徵收之，但並無「必須」一併徵收之規定，其法意主旨僅係得提出申請要求，但需地單位及有關機關當應考慮其用途，及保管、規畫，以及有無妨礙都市計畫等因素作為是否受理，而予核定準駁之處理，且系爭保留地尚可供毗鄰土地規畫使用之價值，基此未予影響原告之權益等語。
理 由
按原告所有系爭坐落臺北縣三重市仁興段二一八七、二一八九號兩筆土地係於六十年間政府開闢國道高速公路徵收土地時由原三重市三重埔段車路頭五六－三號及五七－六號土地分出之徵收殘餘部分，前者面積○．○○一六公頃，後者面積○．○○一五公頃，因地形不整，致不能為相當之使用等情，已為兩造之所不爭，且有土地標示變更結果通知書及地籍圖影本在卷可稽。茲原告請求一併徵收而被告機關不予准許。是則本件爭執之焦點厥在於原告可否申請就系爭兩筆土地一併予以徵收是已。查原告最早於七十六年六月十日申請就系爭二筆土地及另外同段一七○一、一七○二號等四筆土地一併徵收，被告機關未為處理，嗣原告於七十九年一月十六日（再訴願決定書誤載為七十九年一月六日）再度提出申請，被告機關乃以79.01.25 七九北府地四字第六六四五號函復， 除一七○一、一七○二號兩筆土地著由三重市公所另行查明逕復外，略以：「二、土地法第二百十九條（應係第二百十七條之誤）要求一併徵收之期限，依內政部六十八年十月九日臺內地字第三○二七四號函釋，宜自徵收前之協議時起，迄於徵收完畢一年以內，逾期應不予受理。本案仁興段二一八七、二一八九號土地如為六十年高速公路徵收土地殘餘部分，依規定陳情已逾期限，不予受理」云云，而為否准之處分。故被告機關 79.01.25 七九北府地四字第六六四五號函，可認係兼對原告七十六年六月十日及七十九年一月十六日兩次申請所為之行政處分。本此立論，就前者言之，當時土地法雖無「所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向市、縣地政機關要求一併徵收」之規定，但尋繹該條法意，乃應於徵收之同時或公告後合理期限內為之。內政部就此種情形於六十八年十月九日臺內地字第三○二七四號函曾有：「‥‥‥至要求一併徵收之期限，宜自徵收前之協議時起迄於徵收完畢一年以內止，逾期不予受理」之釋示，其酌情定期，尚稱合理，應予適用。良以權利之行使既不應漫無限制，行政機關為求法律關係早日確定，於法律未規定時，予以補充之規定，並無不合。尤其該函釋規定為自徵收前之協議時即可請求一併徵收，甚至於徵收完畢後在一年內尚可請求，其所定期間不能謂不長，原告指謂該函釋違憲違法而無效，殊有誤會。系爭兩筆土地既在六十年間既已完成徵收，則被告機關因原告遲至七十六年六月十日始行請求一併徵收，逾越該函釋所定期限，乃對之處分不予受理，自無違誤。再就後者言之，七十九年一月十六日原告第二次申請時，已在土地法第二百十七條於七十八年十二月二十九日修正之後，自應適用修正後該條：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或地形不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內向市、縣地政機關要求一併徵收之」之規定。蓋依程序從新，實體從舊之適用法規原則，原告第二次申請時既已在土地法修正公布之後，自應適用修正後土地法之規定。按該修正後土地法既已明定所有權人請求一併徵收之權利應在徵收公告期滿六個月內行使，則再訴願受理機關，以原告七十九年一月十六日之第二次申請已逾土地法第二百十七條之規定，認為不應准許，亦無不合。至其就前開內政部68.10.09 臺內地字第三○二七四號解釋牽涉年度預算之解釋是否合理並不影響本件應予駁回之上開論斷之正確性。本件原告請求一併徵數系爭土地，被告機關以其逾期申請為由，為否准之處分，並無違誤。一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。
中 華 民 國 八 十 年 二 月 七 日
（本聲請書其餘附件略）